Multi-Level-Governance

Die Zusammenarbeit über mehrere Gebietskörperschaften hinweg ist komplex und von unterschiedlichen Interessen geprägt. Für eine gute Mehr-Ebenen-Steuerung braucht es einen effektiven Zielabstimmungsprozess und neue innovative Wege der Kooperation und Koordination.

„Durch's Reden kommen die Leut' zam“, würde es im privaten Umfeld heißen. In der Lenkung des Bundesstaates sind die Entscheidungen jedoch vielschichtiger und mehr- teiliger. Die Multi-Level-Governance (Mehr- Ebenen-Steuerung) kann für die Zusammen arbeit über mehrere Gebietskörperschaften Lösungen anbieten, wie dies in einem gemeinsamen Symposium von KDZ, WIFO und Kommunalkredit am 13. November 2018 diskutiert wurde.

Claire Charbit (OECD) gab beim KDZ-WIFO- Symposium mit dem Titel „Steuerung im österreichischen Föderalismus“ einen Einblick in die Arbeiten der OECD zum Multi- Level-Governance-Ansatz. Im Folgenden werden zentrale Aspekte ihres Referates vorgestellt. Dies wird ergänzt um weitere Ergebnisse des Symposiums.

Die analoge Einschätzung der TeilnehmerInnen deckte sich mit der digitalen (# MultiLevelGov).

Komplexe Herausforderungen verlangen neue Lösungen

Das Handeln der Gebietskörperschaftsebenen – und auch der EU – wird durch große Umbrüche beeinflusst. Zu nennen sind etwa der demografische Wandel, die Digitalisierung, Migrationsbewegungen oder der Klimawandel. Es liegt auf der Hand, dass hier einfache Antworten nicht reichen, um diesen Herausforderungen zu begegnen.

Der Multi-Level-Governance-Ansatz hat zum Ziel, die Koordination und Kooperation zu optimieren, um gemeinsam „Gesamtpakete“ schnüren zu können und um insgesamt eine bessere Performance zu erreichen. Die Suche nach dem kleinsten gemeinsamen Nenner soll damit Vergangenheit werden. Im Fokus soll stattdessen das Bewältigen von Interdependenzen und Verflechtungen stehen. Dies umfasst etwa die Einbindung der relevanten Akteure wie auch NGOs und die Zivilgesellschaft. Ebenso notwendig ist das Schaffen von Instrumenten zur Koordination und Kooperation, das Bewahren der regio- nalen Identität, das Sichern des sozialen Friedens als Voraussetzung für wirtschaftliche Entwicklungen und das Schaffen von Innovationsräumen.

Subnationale Ebenen als zentrale Akteure

Föderale Staaten mit starken subnationalen Gebietskörperschaftsebenen sind internatio- nal betrachtet die Ausnahme. Es zeigt sich jedoch ein Trend zu einer Stärkung der subnationalen Ebenen. Betrachtet man die OECD-Länder (Abb. 1) zeigt sich eine starke Bedeutung der subnationalen Ebenen. Im Durchschnitt werden 57 Prozent der öffentlichen Investitionen durch subnationale Gebietskörperschaften erbracht. Bei den Personalausgaben im öffentlichen Bereich liegt der Anteil bei 63 Prozent, bei den Steuereinnahmen bei 32 Prozent und bei den öffentlichen Schulden bei 21 Prozent. Insgesamt zeigen sich starke finanzielle Verflechtungen zwischen den Ebenen. Die Werte der österreichischen Länder und Gemeinden liegen dabei nahe am Durchschnittswert der OECD-Länder, als stark föderal organisiertes Land hätte Österreich mehr Potential.

Abb. 1: Anteil der subnationalen Gebietskörper- schaften an den Ausgaben des Staates nach Ausgabenkategorien, 2016.  Quelle: Charbit, Claire: Governing together across levels of government: challenges and responses, KDZ-WIFO-Workshop 2018, S. 6.

 

Den Multi-Level-Governance- Ansatz anwenden

Aufgrund der vielfältigen Verflechtungen bedarf es einer guten Abstimmung im Rahmen einer Mehr-Ebenen-Steuerung. Angesichts der hohen Zahl an möglichen Steuerungsdefiziten soll der Multi-Level-Governance-Ansatz einen Ausweg bieten und Instrumente zur Verbesserung des Steuerungssystems bereitstellen. In Tabelle 1 wird eine Lückenanalyse vorgestellt. Hierzu gilt es, die Defizite in der Zusammenarbeit zu identifizieren und gemeinsam entsprechende Lösungsansätze zu entwickeln. Wichtige Ergebnisse sind etwa ausreichende Ressourcen, klare Zuständigkeiten, vertikale und horizontale Koordinierungsinstrumente, evidenzbasierte politische Entscheidungsfindung und gemeinsame Strategien und Programme.

Tab. 1: Lückenanalyse im Multi-Level-Governance-Ansatz. Quelle: Charbit, Claire: Governing together across levels of government: challenges and responses, KDZ-WIFO-Workshop 2018, S. 16.; übersetzt aus dem Englischen von Karoline Mitterer.

Umsetzbarkeit für Österreich

Im Rahmen des Symposiums wurden die Teil- nehmerInnen um ihre Einschätzung gefragt, ob der Multi-Level-Governance-Ansatz für eine Föderalismusreform geeignet sei. Dabei überwog, dass dieser Ansatz grundsätzlich  für eine Föderalismusreform geeignet ist. Gleichzeitig zeigte sich jedoch, dass die meisten TeilnehmerInnen nicht an eine positive Reform des Föderalismus in den nächsten zehn Jahren glauben.

Als besonders wichtigen Reformschritt schätzten sie eine nachhaltige, gemeinsame Zielentwicklung ein, weiters klar abgegrenzte Verantwortungsbereiche, die Verknüpfung von Aufgaben und Finanzen (z. B. aufgabenorientierter Finanzausgleich) und einen moderierten Interessenausgleich.

Anwendungsfälle in Österreich

Was sind nun die nächsten Schritte? Im Rahmen des Symposiums wurden zwei Anwendungsfälle intensiver diskutiert. Einerseits bietet sich das Feld der Regional- entwicklung an, wo bereits erste Multi-Level- Governance-Aspekte in den Steuerungsprozess Eingang gefunden haben. Insbesondere das Steuern über Zielvereinbarungen bzw. Programme auf der einen Seite (wie etwa EU-Förderprogramme) und das Schaffen von Partnerschaften auf der anderen Seite (wie etwa die ÖROK, Partnerschaften zu Stadt regionen) bieten hier vielversprechende Ansatzpunkte.

Komplett auf neue Beine sollte die Finanzausgleichsreform gestellt werden. Eine Erneuerung des föderalen Systems ist zu entwickeln, die Bund, Länder und Gemeinden stärker aneinander bindet und auf mehr Effektivität und Verantwortlichkeit in sinnvoll abgegrenzten Leistungsbereichen setzt. Die Finanzausgleichsreform bedarf eines moderierten Prozesses.

Zum Abschluss

In Summe hat sich die Notwendigkeit einer Föderalismusreform gezeigt. Der Multi-Level- Governance-Ansatz kann hierbei wertvolle Impulse leisten, um einen gemeinsamen Weg und vor allem gemeinsame Ziele zu ermöglichen. Komplexe Probleme benötigen Lösungsprozesse, die bereits in der Strategieentwicklung und beim konkreten Erarbeiten dieser Lösungen die relevanten Stakeholder einbeziehen. Fehlt dieser breite Ansatz, steigt die Gefahr von schlecht durchdachten  Lösungen.

erschienen in: 
Forum Public Management 2018, 3, Seite 4 - 6
Jahr: 
2018