Mit November 2023 wurden die Verhandlungen zum Finanzausgleichsgesetz 2024 abgeschlossen. Angesichts der schwierigen Ausgangssituation ist das Finden eines Kompromisses positiv hervorzustreichen. Dennoch gilt es, weiter am Finanzausgleich zu arbeiten, denn statt grundlegender Reformen gibt es nur Zusatzmittel v.a. für Gesundheit, Pflege und Kinderbetreuung, da ansonsten deren Finanzierbarkeit gefährdet gewesen wäre.
Die Ergebnisse im Überblick
Der Bund wird über den Finanzausgleich 2024 2,4 Mrd. Euro zusätzlich an Länder und Gemeinden überweisen (danach teilweise valorisiert). Etwa eine Milliarde fließt in den Bereich Gesundheit und Pflege. Mit 1,1 Mrd. Euro wird ein Zukunftsfonds dotiert, welcher die Bereiche Kinderbetreuung, Wohnen und Klimaschutz abdecken soll. Der Rest sind Aufstockungen bestehender Finanzzuweisungen des Bundes an Länder und Gemeinden.
Besonders innovativ ist der neue Finanzausgleich dabei nicht. Grundlegende Reformen wurden erneut nach hinten verschoben, wie etwa die Grundsteuerreform, die Transferentflechtung oder die Finanzierbarkeit der kommunalen Daseinsvorsorge oder Finanzierungslösungen für Investitionen in Klimaschutz und Klimawandelanpassung.
Der Finanzausgleich 2024 ist als wichtiger Kompromiss zu werten, denn die Gefahr des Scheiterns war hoch. Die Erleichterung aller Verhandlungspartner ist daher verständlich, da angesichts der schwierigen Ausgangsbedingungen ein gemeinsamer Weg gefunden wurde.
Ein Zukunftsfonds, der keiner ist
Der neu installierte Zukunftsfonds soll zur Finanzierung der Bereiche Kinderbetreuung, Wohnen/Sanieren sowie Klima/Umwelt beitragen. Er ist dabei entgegen seiner Bezeichnung kein Fonds im klassischen Sinn, sondern eine Finanzzuweisung des Bundes mit einer groben Zweckwidmung für die genannten Bereiche. Gleichzeitig sind Ziele hinterlegt, welche von den Ländern und Gemeinden erreicht werden sollen.
In der Praxis ist der Zukunftsfonds wohl als Ersatz für die Nicht-Anpassung des vertikalen Schlüssels zugunsten von Ländern und Gemeinden zu werten und wird in hohem Maße zur Absicherung des laufenden Betriebes dienen. Besonders deutlich wird dies im Bereich der Kinderbetreuung, wo jede Gemeinde einen fixen Anteil erhält. Durch die Verpflichtung in vielen Bundesländern zu kleineren Gruppengrößen wird sich in den Folgejahren das Personalproblem in der Elementarpädagogik noch weiter verschärfen und die Finanzierbarkeit zusätzlich erschwert. Es ist daher davon auszugehen, dass die Mittel des Zukunftsfonds angesichts der sinkenden Finanzierungsspielräume der nächsten Jahre in die Absicherung der Angebote im Kinderbetreuungsbereich fließen. Das Erreichen der Ausbauziele erscheint angesichts dieser Rahmenbedingungen zumindest fraglich.
Noch deutlich schwieriger werden die Ziele in den Bereichen Wohnen/Sanieren sowie Klima/Umwelt zu erreichen sein. Mit insgesamt nur 600 Mio. Euro jährlich aus dem Zukunftsfonds werden die enormen Anstrengungen zur Zielerreichung nicht umsetzbar sein. So liegt der geschätzte Mehrbedarf an öffentlichen Investitionen in Klimaschutzmaßnahmen bis 2030 je nach Szenario zwischen 68 und 117 Mrd. Euro.
Es kann angenommen werden, dass zwei Drittel davon bei Ländern und Gemeinden anfallen. Mit den Mitteln des Zukunftsfonds kann daher nur ein geringer Teil der Maßnahmen umgesetzt werden. Und für die Gemeinden ist noch ungeklärt, ob und in welchem Ausmaß diese Mittel aus dem Zukunftsfonds für diese Aufgabenbereiche erhalten. Jedenfalls braucht es hier zusätzliche Förderinstrumente – wie etwa eine Fortführung des kommunalen Investitionsprogramms. Eine 3%-Sanierungsrate bei öffentlichen Gebäuden, die Verkehrswende, Energieeffizienzmaßnahmen etc. erscheinen jedenfalls unwahrscheinlich, wenn hier nicht weiter an Lösungen gearbeitet wird.
Noch langer Weg bei Gesundheit und Pflege
Auf Basis eines langen und intensiven Verhandlungsprozesses ist ein wichtiger Grundstein einer Gesundheitsreform gelegt worden. Der Fokus wird künftig auf einen Ausbau der digitalen Patient*innenversorgung sowie auf eine bessere Abstimmung zwischen spitalsambulanten Angeboten und niedergelassenen Ärzten gelegt. Nun gilt es, diese Vorhaben auch in die Praxis umzusetzen.
Keine Reformimpulse finden sich im Pflegebereich. Hier wurden primär bisher vom Bund bezahlte Maßnahmen in die allgemeine Finanzierung über den Pflegefonds überführt. Dies betrifft den Gehaltsbonus für Pflegekräfte, den Ausbildungszuschuss für Pflegeausbildungen und die Community Nurses. Die Frage der langfristigen Finanzierbarkeit des Pflegebereiches ist weiterhin ungelöst.
Keine Lösung für kommunale Daseinsvorsorge
Durch die zusätzlichen Mittel für die Gemeinden wurde ein wichtiger Beitrag zur Absicherung der kommunalen Daseinsvorsorge geleistet. Angesichts der äußerst schwierigen Aussichten der kommunalen Finanzen kann jedoch bezweifelt werden, dass dies ausreichen wird. So sinken die Finanzierungsspielräume der Gemeinden trotz der zusätzlichen Mittel aus dem Finanzausgleich in den nächsten Jahren beträchtlich. Um auch weiterhin ein hohes Niveau der kommunalen Daseinsvorsorge aufrechterhalten zu können, wird es daher weiterer Lösungen bedürfen.
Nach wie vor gilt die Gießkanne als Mittel der Wahl bei der Verteilung der Gelder. Angesichts der großen Herausforderungen der nächsten Jahre (mehr Aufgaben, schwächelnde Wirtschaft, Inflation etc.) ist es umso wichtiger, die Mittel möglichst effizient zu verteilen. Das bedeutet Aufgabenorientierung und Wirkungsbezug statt Gießkanne und Aufrechterhaltung ineffizienter Strukturen. Diese Diskussion wurde in den Finanzausgleichsverhandlungen jedoch umschifft. Der Reformbedarf hat daher weiterhin Bestand.
Schlussendlich muss das Ergebnis auch als weitere Aushöhlung der Gemeindeautonomie gewertet werden. Wie auch bereits beim FAG 2017 entzieht sich der Bund zunehmend seiner Verantwortung zur finanziellen Ausstattung der Gemeinden und überlässt immer mehr Verantwortung den Ländern. Die Gemeinden geraten in eine zunehmend stärkere Abhängigkeit von den Ländern. Die Ko-Finanzierungsverpflichtungen der Gemeinden in den Bereichen Soziales und Gesundheit sind erdrückend. So sind Steigerungsraten von 10 Prozent und mehr gegenüber dem Vorjahr keine Seltenheit.
Weiter an Reformen arbeiten
Der Finanzausgleich wird sich daher auch in den nächsten Jahren weiterentwickeln müssen, um die Mittel möglichst effizient und effektiv einsetzen zu können. Die mit dem Zukunftsfonds aufgezeigten Schwerpunktthemen Kinderbetreuung, Wohnen und Klimaschutz sowie die im Gesundheitsbereich angestoßenen Reformen bieten hier eine wichtige Basis für die weitere Bearbeitung dieser Zukunftsthemen. Darüber hinaus gilt es auch, an weiteren Reformbaustellen wie der Frage des optimalen vertikalen Schlüssels oder der Grundsteuerreform zu arbeiten.
Veranstaltungstipp:
Impulskonferenz: Finanzausgleich 2024 - Gestärkt in die Zukunft