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Öffentliche Finanzen und Föderalismus | Blog

Der Finanzausgleich einfach erklärt

Die Elemente des Finanzausgleichs, 2020
Bild 1: Die Elemente des Finanzausgleichs, 2020
Die Verteilung der Steuereinnahmen im Jahr 2020
Bild 2: Die Verteilung der Steuereinnahmen im Jahr 2020
Drei zentrale Elemente des Finanzausgleichs und wichtige Reformbedarfe
Bild 3: Drei zentrale Elemente des Finanzausgleichs und wichtige Reformbedarfe

Wie der Staat das Steuergeld aufteilt

Betriebe, Selbstständige und Beschäftigte kennen das unausweichliche und wiederkehrende Prozedere: über die Steuererklärungen werden diverse Steuern, wie Umsatz- oder Lohnsteuer, an das Finanzamt abgeführt. Doch wo sammelt sich das ganze Steuergeld und wer gibt es letztendlich wofür aus? Dazu muss man sich mit dem österreichischen Finanzausgleich beschäftigen.

Österreich ist ein föderalistisch aufgebauter Staat. Nicht nur der Bund erbringt öffentliche Dienstleistungen, sondern auch neun Bundesländer und 2.095 Gemeinden haben diverse Aufgaben der Daseinsvorsorge zu erfüllen. Im Rahmen des Finanzausgleichs wird festgelegt, wie die Aufgaben auf die drei Gebietskörperschaften verteilt werden und welchen Anteil am Steuerkuchen sie dafür bekommen.  

Viele Aufgaben wie Bildung, Pflege oder Verkehr erbringen Bund, Länder und Gemeinden auch gemeinsam, wodurch der Finanzausgleich seine Komplexität erhält. Auch weisen die Aufgaben unterschiedliche Dynamiken auf, weshalb regelmäßige Anpassungen notwendig sind. Man denke etwa an die demografisch bedingten steigenden Ausgaben für Gesundheit oder Pflege sowie gestiegene Ausbaubedarfe bei Kinderbetreuung oder öffentlichem Verkehr.  

Der Finanzausgleich im engeren Sinn beschäftigt sich vor allem mit der Verteilung der staatlichen Einnahmen, sprich der eingehobenen Steuern auf Bund, Länder und Gemeinden. Diese Verteilung basiert dabei auf drei Elementen:

  • Ertragsanteile
  • Eigene Abgaben
  • Transfers

Die Regelungen zu den drei Elementen sind komplex, wie auch die aktualisierte Gesamtübersicht zum Finanzausgleich für das Jahr 2020 zeigt (Bild 1).

Bild 1: Die Elemente des Finanzausgleichs, 2020
Bild 1: Die Elemente des Finanzausgleichs, 2020

Im Endergebnis erhalten schließlich der Bund 53 %, die Länder 30 % und die Gemeinden 17 % vom gesamten Steuerkuchen (Bild 2).

Bild 2: Die Verteilung der Steuereinnahmen im Jahr 2020
Bild 2: Die Verteilung der Steuereinnahmen im Jahr 2020

Die einzelnen Elemente sind dabei immer wieder Kritik ausgesetzt, weshalb hier wichtige Reformbedarfe zum Finanzausgleich (Aufgabenorientierung, Abgabenautonomie, Transferentflechtung und -reduktion) ansetzen (Bild 3).

Drei zentrale Elemente des Finanzausgleichs und wichtige Reformbedarfe
Drei zentrale Elemente des Finanzausgleichs und wichtige Reformbedarfe

Verteilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben über Ertragsanteile

Ertragsanteile werden aus gemeinschaftlichen Steuern abgeschöpft, diese Mittel stehen also allen drei Gebietskörperschaftsebenen zu. Diese Steuern bilden mit Abstand den größten Anteil der staatlichen Einnahmen. Im Pandemiejahr 2020 haben hier die Gebietskörperschaften rund 79,9 Mrd. Euro (2019 waren es noch 89,8 Mrd. Euro) eingehoben, davon stammten 34 % aus der Umsatzsteuer (also Konsumverhalten) sowie 38 % aus der Lohn- und 8 % aus der Körperschaftsteuer (somit Beschäftigung und Wirtschaftslage). Auf Basis des letztgültigen Finanzausgleichsgesetzes verteilen sich diese gemeinschaftlichen Steuern zuerst vertikal auf die drei Gebietskörperschaftsebenen, dann horizontal auf die jeweiligen Bundesländer bzw. die einzelnen Gemeinden. Der horizontale Verteilungsschlüssel ist dabei komplex. Er basiert teilweise auf den Bevölkerungszahlen und teilweise auf historisch bedingten Fixschlüsseln. Bei den Gemeinden hat der abgestufte Bevölkerungsschlüssel (= gewichtete Einwohnerzahl) eine hohe Bedeutung.

Ein weiterer wichtiger Aspekt ist, dass durch Steuerreformen und Konjunkturschwankungen alle Gebietskörperschaften gleichermaßen betroffen sind. Dies zeigte sich auch besonders in der COVID-19-Krise, da die verfügbaren Mittel der gemeinschaftlichen Steuern einerseits durch Mindereinnahmen (Konjunktureinbruch, Arbeitslosigkeit etc.) und andererseits durch die vorgezogene Steuerreform sinken.

Einnahmen aus eigenen Abgaben

Eine zweite wichtige Einnahmequelle sind die eigenen Abgaben, die die einzelnen Gebietskörperschaftsebenen für sich einheben dürfen. Für die Bundes- und Länderebene sind diese eigenen Abgaben in Relation zu den Ertragsanteilen nicht allzu hoch. Im Bund sind es vor allem die Dienstgeberanteile aus dem Familienlastenausgleichsfonds, womit vor allem die Familienbeihilfe ausbezahlt wird. Bei den Ländern ist es vor allem der Wohnbauförderungsbeitrag, der 2017 zu einer vollständigen Landesabgabe wurde. Anders sieht es bei den Gemeinden aus, die auf die eigenen Abgaben vermehrt angewiesen sind.

Eine wichtige Gemeindeabgabe ist die Kommunalsteuer, die von Unternehmen für die Löhne der Dienstnehmerinnen und -nehmer an die Gemeinde abgeführt wird. Dies zeigt auf, dass auch hier kommunale Einnahmen stark von der Konjunktur und dem Beschäftigungsverhältnis abhängig sind.  Zu nennen ist auch die Grundsteuer, die jedoch vergleichsweise gering ausfällt. Weiters spielen auf der kommunalen Ebene Gebühren eine zentrale Rolle. Hierfür werden den Bewohnerinnen und Bewohnern der Gemeinde die kommunalen Leistungen direkt verrechnet – nämlich Leistungen für beispielsweise Müllabfuhr, Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung.

Verschiebungen durch Transfers zwischen den Gebietskörperschaften

Die originäre Ausstattung an Ertragsanteilen und eigenen Abgaben wird über das umfassende Transfersystem nochmals deutlich verändert.

Einerseits leistet der Bund Zuschüsse an die Länder und Gemeinden, 2020 waren das 11,8 Mrd. Euro. Dies betrifft vor allem Transfers für bestimmte Zwecke wie z.B. für die Krankenanstaltenfinanzierung oder den Pflegefonds sowie die Kostentragung des Bundes für die Landeslehrerinnen und -lehrer.

Andererseits gibt es vor allem zwischen Gemeinden und Ländern wesentliche Transferströme. Die Bundesländer erhalten von ihren Gemeinden Umlagen für die Ko-Finanzierung bestimmter Leistungen, wie z.B. Landes-Krankenanstalten und Soziales. Gemeinden erhalten umgekehrt Zahlungen etwa zum Haushaltsausgleich, als Ko-Finanzierungen (z.B. Kinderbetreuung) oder Investitionszuschüsse. Die Mittel dafür kommen jedoch zu einem großen Teil aus dem Gemeinde-Bedarfszuweisungsmittel-Topf. Dies sind eigentlich Gemeindemittel, welche im Rahmen des Finanzausgleichs über die Länder an die Gemeinden ausgeschüttet werden.

Finanzausgleich eng und breit betrachtet

Nun ist an dieser Stelle zu schreiben, dass dies ein grober Überblick über die Zahlungsströme der staatlichen Einnahmen darstellt – der Finanzausgleich im engeren Sinn also. Der Finanzausgleich umfasst aber um einiges mehr. Daher wird im weiteren Sinn die Zuordnung von öffentlichen Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen verstanden. Ein guter Finanzausgleich ist gegeben, wenn diese drei Bereiche im Einklang stehen. Das heißt, jede Gebietskörperschaftsebene soll ausreichend finanzielle Mittel zur Verfügung haben, um ihre Aufgaben zu erbringen. Viele Aufgaben werden aber gemeinschaftlich erbracht und das föderale System bringt eine, vor allem historisch gewachsene, komplexe Kompetenz- und Finanzierungsverflechtung hervor.

Tipps zum Weiterlesen:

Mit der Publikation „Finanzausgleich Kompakt“ fasst das KDZ in regelmäßigen Abständen die wichtigsten Fakten und Zahlen zu diesem Thema zusammen und zeigt Reformbedarfe auf. Dies ist im Zuge der bevorstehenden Finanzausgleichs-Verhandlungen jedenfalls einen Blick wert! 

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