Wie der Staat das Steuergeld aufteilt
Sowohl Bund, Länder als auch Gemeinden haben spezifische Aufgaben zu erbringen. Beim Bund finden sich etwa die Landesverteidigung oder Pensionszuschüsse. Länder sind für Krankenanstalten und Soziales hauptverantwortlich und die Gemeinden für die kommunale Daseinsvorsorge, wie etwa die Kinderbetreuung oder die Ver- und Entsorgung.
Grundsätzlich hat jede Gebietskörperschaft den Aufwand der Leistungserbringung selbst zu tragen. Damit dies auch gelingen kann, bestehen über das Finanzausgleichsgesetz (und andere finanzausgleichsrelevante Gesetze) Regelungen zur Verteilung der vom Bund eingehobenen und als „gemeinschaftlich“ bestimmte Abgaben auf die drei Ebenen (= Ertragsanteile).
Viele Aufgaben wie Bildung, Pflege oder Verkehr erbringen Bund, Länder und Gemeinden auch gemeinsam, wodurch der Finanzausgleich seine Komplexität erhält. Auch weisen die Aufgaben unterschiedliche Dynamiken auf, weshalb regelmäßige Anpassungen notwendig sind. Man denke etwa an die demografisch bedingten steigenden Ausgaben für Gesundheit oder Pflege sowie gestiegene Ausbaubedarfe bei der Kinderbetreuung oder dem öffentlichen Verkehr. Hinzu kommen nun auch Investitionen in den Klimaschutz sowie die Klimawandelanpassung.
Ergänzend bestehen daher zahlreiche Transfers, wie etwa Ko-Finanzierungen. Beispiele sind hierfür Ko-Finanzierungen des Bundes im Bereich der Krankenanstalten oder die Ko-Finanzierung der Länder im Bereich der Elementarpädagogik. Auch können mit Transfers spezielle Ziele verfolgt werden, wie etwa der Ausbau des Kinderbetreuungsangebotes oder von Ganztagsschulen. Eine wichtige Funktion ist auch der Ausgleich zwischen den Ländern oder zwischen den Gemeinden. Vor allem die Transfers zwischen Ländern und Gemeinden sollen finanzschwache Gemeinden stärken.
In Summe ergibt dies ein recht komplexes System an Finanzströmen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden, wie Abbildung 1 zeigt. Im linken Teil der Abbildung sind die eingehobenen Abgaben dargestellt. 2022 waren dies 19,3 Mio. Euro an Abgaben (inkl. Gebühren), welche direkt von Bund, Ländern und Gemeinden eingehoben wurden sowie 104,6 Mio. Euro an gemeinschaftlichen Bundesabgaben. Letztere wurden im Rahmen des Ertragsanteilsprozess (mittlerer Teil der Abbildung) auf Bund, Länder und Gemeinden aufgeteilt. Das ergänzende Transfersystem findet sich im dritten Block der Abbildung. Am Ende des Verteilungsprozesses lag der Anteil 2022 der Gemeinden bei 15,4 Prozent, der Länder bei 30,3 Prozent und des Bundes bei 54,3 Prozent.
Abbildung 2 fasst den Prozess nochmals deutlich vereinfacht zusammen.
Verteilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben über Ertragsanteile
Ein wichtiger Aspekt dabei ist, dass durch Steuerreformen und Konjunkturschwankungen alle Gebietskörperschaften gleichermaßen betroffen sind. Durch die Steuerreformen und Unterstützungspakete des Bundes zur Bewältigung der COVID-Pandemie und der Energiekrise wurde die Dynamik der Einnahmendynamik nachhaltig gebremst, etwa durch die Abschaffung der kalten Progression. Werden nun Reformen auf der Einnahmenseite einseitig umgesetzt, ohne eine entsprechende Gegenfinanzierung zu sichern, führt dies nachhaltig zu einem Ungleichgewicht zwischen Einnahmen und Ausgaben aller drei Gebietskörperschaftsebenen.
Einnahmen aus eigenen Abgaben
Ertragsanteile werden aus gemeinschaftlichen Steuern abgeschöpft, diese Mittel stehen also allen drei Gebietskörperschaftsebenen zu und bilden mit Abstand den größten Anteil der staatlichen Einnahmen. Im Jahr 2022 wurden 104,6 Mrd. Euro eingehoben, davon stammten 34 Prozent aus der Umsatzsteuer sowie 36 Prozent aus der Lohn- und veranl. Einkommensteuer. Diese gemeinschaftlichen Steuern verteilen sich zuerst vertikal auf die drei Gebietskörperschaftsebenen, dann horizontal auf die jeweiligen Bundesländer bzw. die einzelnen Gemeinden. Der horizontale Verteilungsschlüssel ist dabei komplex. Er basiert teilweise auf den Bevölkerungszahlen und teilweise auf historisch bedingten Fixschlüsseln. Bei den Gemeinden hat der abgestufte Bevölkerungsschlüssel (= gewichtete Einwohnerzahl) eine hohe Bedeutung.
Die zweite wichtige Einnahmequelle sind die eigenen Abgaben, die die einzelnen Gebietskörperschaftsebenen für sich einheben dürfen. Insgesamt waren es für das Jahr 2022 19,3 Mrd. Euro. Für die Bundes- und Länderebene sind diese eigenen Abgaben in Relation zu den Ertragsanteilen nicht allzu hoch. Im Bund sind es vor allem die Dienstgeberanteile aus dem Familienlastenausgleichsfonds, womit vor allem die Familienbeihilfe ausbezahlt wird. Bei den Ländern ist es der Wohnbauförderungsbeitrag, der 2017 zu einer vollständigen Landesabgabe wurde. Anders sieht es bei den Gemeinden aus, wo die eigenen Abgaben (inkl. Gebühren) 26 Prozent der Einnahmen ausmachen.
Eine wichtige Gemeindeabgabe ist die Kommunalsteuer, die von Unternehmen für die Löhne der Dienstnehmer*innen an die Gemeinde abgeführt wird. Zu nennen ist auch die Grundsteuer, deren Dynamik aufgrund einer längst fälligen Grundsteuerreform jedoch vergleichsweise gering ausfällt. Weiters spielen auf der kommunalen Ebene Gebühren eine zentrale Rolle. Hierfür werden den Bewohner*innen der Gemeinde die kommunalen Leistungen direkt verrechnet – nämlich Leistungen für beispielsweise Müllabfuhr, Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung.
Verschiebungen durch Transfers zwischen den Gebietskörperschaften
Die originäre Ausstattung an Ertragsanteilen und eigenen Abgaben wird über das umfassende Transfersystem nochmals deutlich verändert.
2022 leistete der Bund Zuschüsse an die Länder und Gemeinden in der Höhe von 14,0 Mrd. Euro. Dies betrifft vor allem Transfers für bestimmte Zwecke wie z.B. für die Krankenanstaltenfinanzierung oder den Pflegefonds sowie die Kostentragung des Bundes für die Landeslehrer*innen. Auch die Gemeinden erhalten vom Bund Transfers, etwa im Rahmen des Strukturfonds zur Stärkung von strukturschwachen Regionen.
Zusätzlich gibt es zwischen Gemeinden und Ländern wesentliche Transferströme. Die Bundesländer erhalten von ihren Gemeinden Umlagen für die Ko-Finanzierung bestimmter Leistungen, wie v.a. Landes-Krankenanstalten und Soziales. Gemeinden erhalten umgekehrt Zahlungen etwa zum Haushaltsausgleich, als Ko-Finanzierungen (z.B. Kinderbetreuung) oder Investitionszuschüsse. Die Mittel dafür kommen jedoch zu einem großen Teil aus dem Gemeinde-Bedarfszuweisungsmittel-Topf. Dies sind eigentlich Gemeindemittel, welche im Rahmen des Finanzausgleichs über die Länder an die Gemeinden ausgeschüttet werden.
Das Finanzausgleichsgesetz 2024
Seit Anfang 2024 steht mit dem Finanzausgleichsgesetz 2024 eine erneuerte gesetzliche Grundlage für einen Großteil der Finanzflüsse im Finanzausgleich zur Verfügung. Dabei kam es zu keinen grundlegenden Reformen in der Struktur des Finanzausgleichs. Was beobachtbar ist, ist eine weitere Aufwertung der Finanzzuweisungen des Bundes und damit indirekt eine Schwächung des Steuerverbundes. Keine Fortschritte wurden in Bezug auf eine Stärkung der eigenen Abgaben oder eine aufgabenorientiertere Verteilung der Ertragsanteile gemacht. Auch im Bereich der Länder-Gemeinde-Transferbeziehungen wurden keine Reformen umgesetzt.
Reformbedarfe im Finanzausgleich
Dabei ist durchaus Reformbedarf im Finanzausgleich gegeben. Ein guter Finanzausgleich ist gegeben, wenn die Einnahmen, Ausgaben und Aufgaben im Einklang stehen. Das heißt, jede Gebietskörperschaftsebene soll ausreichend finanzielle Mittel zur Verfügung haben, um ihre Aufgaben zu erbringen. Wichtige Reformen wären insbesondere die Aufgabenorientierung durch einen stärkeren Lastenausgleich (sowohl vertikal als auch horizontal), die Stärkung der Abgabenautonomie (wie beispielsweise durch eine Grundsteuerreform) und eine Transferentflechtung und -reduktion.
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Aktuelles zum Finanzausgleich 2024.
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