Die Pandemie 2020 hatte nicht nur Auswirkungen auf unsere persönliche Gesundheit, sondern auch auf die ‚finanzielle Gesundheit‘ von Bund, Ländern und Gemeinden. Um etwa die Finanzierung der Daseinsvorsorge zu sichern, stellten der Bund und Länder Hilfspakete für die Gemeinden zur Verfügung. Mehrausgaben für Gesundheit und Soziales bringen bestehende Finanzierungsmodelle durcheinander. Wie gut kamen nun Bund, Länder und Gemeinden durch die aktuelle Krise? Wie krisenfest ist unser Finanzausgleich? Welcher Handlungsbedarf besteht bis zu den nächsten Finanzausgleichsverhandlungen 2023? Diese und andere Fragen wurden bei der Impulskonferenz am 9. Juni 2021 diskutiert.
Einigkeit: Der krisenfeste Finanzausgleich ist ein wichtiges Thema
Der Finanzausgleich ist zentral für die Verteilung des Steueraufkommens und damit für die finanzielle Ausstattung von Bund, Ländern und Gemeinden. Schocks, wie etwa die Finanzkrise 2009 oder die Pandemie 2020, aber auch längerfristige Herausforderungen beispielsweise durch die Klimakrise, stören jedoch das finanzielle Gleichgewicht dieser.
Zu Beginn der Impulskonferenz wurden die TeilnehmerInnen der Veranstaltung gefragt, wie gut die Krisenbewältigung durch den Finanzausgleich war (Abbildung 1). Die Einschätzung fiel gemischt aus. Knapp 40 Prozent wählten mittel, knapp 25 Prozent ein gut, aber auch weitere knapp 25 Prozent ein weniger gut.
Klarer fiel die Antwort bei der Frage aus, inwieweit es zukünftig eine stärker resiliente Ausrichtung des Finanzausgleichs braucht (Abbildung 2). Knapp drei Viertel schätzten dies als sehr wichtig oder wichtig ein.
Für Michael Getzner (TU Wien) bedeutet Resilienz aus Sicht der öffentlichen Finanzen sowohl die Gewährleistung einer finanziellen Stabilität, als auch die Sicherung der Daseinsvorsorge. Entscheidend sind dabei das Ausmaß und die Geschwindigkeit der Rückkehr zu einem gewünschten Zustand. Ein Resilienzkonzept im Finanzausgleich hat daher mehrere Aspekte zu berücksichtigen, wie beispielsweise Robustheit, Nachhaltigkeit, Anpassungsfähigkeit oder Wandlungsfähigkeit.
Michael Thöne vom finanzwissenschaftlichen Forschungsinstitut der Universität Köln beschäftigte sich anschließend mit der Fragestellung, was ein Finanzausgleich zur Krisenbewältigung beitragen kann und welche Ansatzpunkte und Instrumente hierfür geeignet sind. Thöne betonte dabei, dass ein leistungsfähiger Finanzausgleich dafür sorgt, dass alle Gebietskörperschaften eine aufgaben- und bedarfsgerechte Finanzierung ihrer staatlichen Leistungen erhalten. Es geht daher nicht nur um die Frage, wer wieviel Geld braucht, sondern um die Frage, wer wieviel Geld wofür braucht.
Weiters ist zu berücksichtigten, dass es zwei unterschiedliche Arten von Krisen zu bewältigen gilt: Akute Krisen – wie etwa die Corona-Pandemie –, sowie chronische oder sich langsam aufbauende Krisen im Sinne von Herausforderungen für die Weiterentwicklung des Finanzausgleichs – wie der demografische Wandel oder der Klimawandel. Je nach Krisenart werden auch unterschiedliche Instrumente benötigt. Besonders chronische Krisen stellen dabei eine Herausforderung für den Finanzausgleich dar. Dies zeigte sich auch bei einer Befragung der TeilnehmerInnen der Veranstaltung (Abbildung 3), welche besonderen Handlungsbedarf in Bezug auf den demografischen Wandel sowie den Klimawandel sahen.
Wie krisenfest ist nun der österreichische Finanzausgleich?
Eine Einschätzung des KDZ zur Resilienz der Gemeindefinanzen durch Karoline Mitterer erfolgte anhand der beiden Dimensionen Robustheit und Anpassungsfähigkeit und fiel durchaus gemischt aus. So zeigen sich etwa Mängel im Bereich der Handlungsspielräume für Gemeinden, und es fehlen vorausschauende Resilienzstrategien. Andererseits bringt eine hohe Einnahmendiversität der Gemeinden Robustheit, und die Fiskalregeln verhindern eine Überschuldung. Mehr Fokus braucht es auf die Daseinsvorsorge.
Wie die Krisenbewältigung aus Sicht des Bundes gelang, zeigte Anton Matzinger (Bundesministerium für Finanzen). Bund, Länder und Gemeinden kamen verhältnismäßig gut durch die Krise, was dadurch zu erkennen sei, dass keine Leistungskürzungen notwendig waren. Der Bund übernahm die Liquditätssicherung; primär durch Kreditaufnahme. Für die Gemeinden wurden zwei Hilfspakete zur Verfügung gestellt. Matzinger betonte die Wichtigkeit der Solidarität und der Zusammenarbeit zwischen allen Ebenen des Staates, welche auch nach der Krise zentral sein müsse.
Einen Fokus auf die Bundesländer ermöglichte Lukas Reiss von der ÖNB, indem er eine Analyse der Ausgleichsmechanismen zwischen den österreichischen Bundesländern vorstellte. Hervorzustreichen ist die teilweise umverteilende Wirkung der Ertragsanteile zwischen den Bundesländern, aber auch Komponenten, welche Länder mit hohem BIP pro Kopf begünstigen. Gleichzeitig besteht eine relativ große Risikoteilung.
Monika Köppl-Turyna (EcoAustria) stellte die Frage, wie stark die Versicherungswirkung im Finanzausgleich sein soll, ohne die finanzielle Disziplin zu untergraben. Wichtige Reformpunkte wären eine Stärkung der Abgabenautonomie, ein ausgeglichener Ressourcen- und Lastenausgleich sowie anreizkompatible Verschuldungsinstrumente.
Schließlich legte Tobias Schweitzer (AK Wien) einen Fokus auf die resiliente soziale Infrastruktur. Er führte die Bedeutung der Daseinsvorsorge in der Phase der Krisenbewältigung aus, beispielsweise in Bezug auf den Arbeitsmarkt und die Bedeutung von Zukunftsinvestitionen für Klima, Strukturwandel und Digitalisierung. Als notwendige Schritte verwies er auf die gezielte Förderung sozialer Infrastruktur und auf eine Umsetzung eines aufgabenorientierten Finanzausgleichs.
Podiumsdiskussion: Viele Gemeinsamkeiten, aber auch viele unterschiedliche Sichtweisen
Die abschließende Podiumsdiskussion zeigte deutlich die inhaltlichen Schwerpunkte, als auch die differenziert eingeschätzte Machbarkeit einer Reform des Finanzausgleichs aus Sicht des Resilienzkonzeptes auf. Vertreter des Bundes und der Länder sowie der Städte- und Gemeindeebene (Anton Matzinger – BMF, Armin Tschurtschenthaler – Land Tirol, Thomas Weninger – Österreichischer Städtebund, Walter Leiss – Gemeindebund) sowie Michael Thöne (FIFO Köln), waren sich zunächst einig, dass die derzeitigen Regeln des Finanzausgleichs und die Reaktionen der politischen und administrativen EntscheidungsträgerInnen auf eine durchaus bestehende Krisenfestigkeit des Finanzausgleichs schließen lassen. Jedoch wurden auch die Reformperspektiven und Reformmöglichkeiten betont.
Grundsätzlich wurde festgehalten, dass das Resilienzkonzept auch bislang schon, beispielsweise durch Vorkehrungen in der österreichischen Finanzverfassung, im Finanzausgleich vorgesehen ist. Vielfach sind Inhalte der Resilienz in der nachhaltigen Ausrichtung der öffentlichen Finanzen enthalten. Betont wurde auch, dass kurzfristige und überwindbare Krisen (Wirtschafts- und Finanzkrise, Pandemie) von anderen Herausforderungen (Klimakrise, demografische Veränderungen) zu unterscheiden sind. Erstere müssen kurzfristig überwunden werden, letztere führen zu mittel- und langfristigen Anpassungsprozessen.
Aus der Fülle an Themen, die diskutiert wurden, soll kurz die Steigerung der Abgabenautonomie hervorgehoben werden: Einerseits ging es um die Frage, ob die Erhöhung des Anteils eigener Abgaben (Steuern, Gebühren) die Resilienz erhöhen kann. In einer akuten Krise trägt ein hoher Anteil an eigenen Abgaben sicherlich nicht zur Verbesserung der finanziellen Stabilität und der Sicherung der Daseinsvorsorge bei, wenn diese stark konjunkturabhängig sind und daher die Gesamteinnahmen beispielsweise der Gemeinden stark reduziert werden. Anderseits trägt eine höhere Abgabenautonomie dann zur Resilienz bei, wenn eigene Abgaben konjunkturunabhängig sind (z.B. im Sinne der schon lange geforderten Reform der Grundsteuer). Längerfristig könnte die Resilienz dadurch gesteigert werden, dass durch eine höhere Autonomie für Krisenzeiten vorgesorgt werden kann, und zwar weniger im Sinne des Ansparens von Mitteln für den Krisenfall, sondern durch eine in ‚guten Zeiten‘ größere Haushaltsdisziplin, die die Bonität für den Krisenfall sichert. Abgesehen davon sind natürlich aber auch die anderen, möglicherweise problematischen Aspekte der Abgabenautonomie (z.B. Steuerwettbewerb zwischen den Gebietskörperschaften einer Ebene) zu bedenken.
Hinsichtlich der Reformoptionen wurde einhellig darauf verwiesen, dass aus verschiedenen politischen Gründen Reformvorschläge der Vergangenheit (z.B. Aufgabenorientierung, Grundsteuerreform, Transferentflechtung) mit nur mäßigem Erfolg – oder gar nicht – umgesetzt wurden.
Aus Sicht der Veranstalter: Die Zeit bis zum nächsten Finanzausgleich nutzen
Wir hoffen, mit dieser Veranstaltung mehr Licht in die Thematik eines stärker krisenfesten Finanzausgleichs gebracht zu haben. Die Konferenz war geprägt von unterschiedlichen Sichtweisen und Anknüpfungspunkten und hat gut vor Augen geführt, wie komplex der Finanzausgleich ist. Mehr Fokus auf dieses Thema kann uns jedoch dabei unterstützen, bestmöglich Krisen zu überwinden und auch mit langfristigen Krisen besser umgehen zu können.
Dass dies nicht leicht wird, zeigt auch eine abschließende Befragung der TeilnehmerInnen (Abbildung 4). Auf die Frage, ob ein stärker resilienter Finanzausgleich gelingen wird, waren die Erwartungen nicht allzu hoch. Gut 40 Prozent denken, dass dies zumindest teilweise gelingen wird, gut 45 Prozent glauben aber nur an eine punktuelle Umsetzung.
Diese Nachschau schließt daher mit einem Aspekt der während der Veranstaltung immer wieder genannt wurde. Die Krise hat gezeigt, dass eine gute Kooperation und Abstimmung zwischen den Gebietskörperschaften die Krisenbewältigung wesentlich erleichtert. Dieser Weg sollte weiter beschritten werden, um den Finanzausgleich auch langfristig auf krisenfeste Beine zu stellen und vor allem die aus Sicht des Finanzausgleichs möglichen und notwendigen Instrumente zur Bewältigung der Klimakrise zu schaffen. Die nächsten Finanzausgleichsverhandlungen bis Ende 2023 sind eine gute Gelegenheit dafür.
Weiterführende Informationen zur Veranstaltung, den Vorträgen sowie die Beiträge und Diskussionen zum Nachsehen finden Sie hier.
Bis Anfang 2022 wird ein Tagungsband die Veranstaltungsergebnisse dokumentieren und vertiefen.
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