Reform der Grundsteuer in Österreich – aus deutschen Fehlern lernen?

Gastbeitrag von Prof. Dr. Gunnar Schwarting

Die Grundsteuer in Österreich weist – wie schon in einer Studie aus dem Jahr 2008 ausgeführt[1] – erhebliche Mängel auf, die eine Reform notwendig erscheinen lassen. Wie in Deutschland basieren die für die Besteuerung maßgeblichen Einheitswerte auf einer Hauptfeststellung, die aber seit 1972 nicht aktualisiert worden ist. Es gab – wie in Deutschland zuletzt 1974 – pauschale Erhöhungen der Einheitswerte, die aber die Wertrelationen zwischen den Grundvermögen nicht verändert haben. Genau da aber liegt das Problem: Wenn die Grundstückswerte sich nicht gleichmäßig verändern sondern in einigen Regionen enorm gestiegen, in anderen möglicherweise sogar gefallen sind, dann kann eine wertbasierte Grundsteuer das nicht ignorieren.

Das ist in Deutschland eigentlich seit langem, spätestens aber seit dem 10. April 2018 klar. Denn das Bundesverfassungsgericht hat an diesem Tag die Grundsteuer in ihrer bisherigen Form gekippt. Bis zum 31.12.2019 muss eine Neuregelung der Steuer erfolgen und bis spätestens zum 31.12.2024 umgesetzt sein. Seither erlebten die Gemeinden mit Schrecken, wie sich Bund und Länder über die künftige Gestaltung „ihrer“ Steuer nicht einig werden können. Von den 20 Monaten, die das Gericht für die Neuregelung als Frist gesetzt hat, waren bereits mehr als 18 vergangen, bis es zu einer, sachlich merkwürdigen, Einigung kam. Die abschließende Zustimmung des Bundesrates gilt als sicher.

Wie ist es zu dem Ergebnis gekommen – und was wurde falsch gemacht?

Fehler 1: Der Bund hat seine Gesetzgebungskompetenz erst ganz zum Schluss wahrgenommen

Die Grundsteuer beruht auf einem Bundesgesetz; insofern hätte der Bund die Reforminitiative schon weit vor dem Verfassungsgerichtsurteil ergreifen müssen. Stattdessen aber hatte er – mit dem Hinweis, dass Gemeindefinanzen ja Ländersache seien – die Neuregelung in die Hand der Länder gegeben. 2004 legten daraufhin Bayern und Rheinland-Pfalz ein Reformmodell vor; in der Folge gab es weitere Länderinitiativen, die schließlich zu einem Nord-, einem Süd- und einem Kompromissmodell führten. Mit großem Nachdruck „warben“ die Länder für ihr jeweiliges Modell, mit der Folge, dass kein Modell mehrheitsfähig war.

Nachdem das Bundesverfassungsgericht 2009 eine Klage gegen die Grundsteuerfestsetzung nicht angenommen hatte, erlahmte der Reformeifer. Er erwachte erst wieder, als der Bundesfinanzhof 2014 die Verfassungsmäßigkeit der Grundsteuer in Frage stellte und drei Fälle dem Bundesverfassungsgericht zur Prüfung vorlegte. Im November 2016 beschloss der Bundesrat mehrheitlich ein wertorientiertes Reformmodell, das allerdings von Bayern und Hamburg nicht mitgetragen wurde. Wegen der fehlenden Einheit der Ländervoten, beschloss der Bundestag die Gesetzesvorlage des Bundesrates nicht zu behandeln. Weitere Initiativen wurden danach nicht mehr ergriffen, da ja in absehbarer Zeit ein Votum des Bundesverfassungsgerichts zu erwarten sei – mit bekanntem Ausgang.

Erst zu Jahresbeginn 2019 legte – endlich – das Bundesfinanzministerium einen eigenen Referentenentwurf vor,[2] der aber schon innerhalb der Koalition umstritten war, so dass dem Parlament erst im Juni 2019 ein innerhalb der Bundesregierung abgestimmter beratungsfähiger Gesetzentwurf vorgelegt werden konnte. Die Zeitnot wuchs daher von Tag zu Tag – maßgeblich verursacht durch den jahrelangen Attentismus der Politik.

Fehler 2: Es gibt bis heute keine Einigung darüber, welchen Steuertypus die Grundsteuer künftig darstellen soll.

Die konkurrierenden Modelle für die Reform der Grundsteuer kreisen um zwei Pole. Für die einen, vor allem verkörpert durch Bayern, soll sie eine Realsteuer, d.h. eine an die Sache anknüpfende Abgabe sein. Daher sollen auch nur physische Größen Bemessungsgrundlage werden. Für die anderen, verkörpert durch die Ländermehrheit und das Bundesfinanzministerium, hingegen soll die Grundsteuer an Werten anknüpfen, also eine Grundvermögensteuer sein. Nun ist bereits die „alte“ Grundsteuer im Regelfall an Ertragswerten ausgerichtet, enthält also eine Wertkomponente. Insoweit gibt es durchaus Gründe, eine wertabhängige Steuer beizubehalten.

Solange allerdings in dieser Grundsatzfrage keine Einigung erzielt werden konnte, blieb das Schicksal der Grundsteuer ungewiss. Die Gefahr, dass die Steuer komplett entfallen könnte, war also nicht zu unterschätzen. Denn in Anbetracht der rasanten Verteuerung von Wohnraum in vielen Regionen Deutschlands halten nicht Wenige den Fortfall der Steuer für ein probates Mittel, um den Preisanstieg für das Wohnen zu dämpfen. Für die Gemeinden als Steuergläubiger wäre das allerdings der Verlust einer eigenen Steuerquelle mit einem Aufkommen von 14 Mrd. Euro, auf das sie mit dem Hebesatzrecht Einfluss nehmen können. Das wäre nicht nur quantitativ sondern auch qualitativ ein erheblicher Einschnitt in die kommunale Finanzautonomie.

Eine kompensierende Erhöhung des heutigen Anteils an der Einkommensteuer wäre daher kein adäquater Ersatz. Deshalb reaktivierten einige Wissenschaftler ihren alten, im Zusammenhang mit der Diskussion um die Gewerbesteuer bekannten Vorschlag den Gemeinden ein Zuschlagsrecht auf den Einkommensteueranteil einzuräumen. Dass solche Vorstellungen in der verbleibenden Kürze der Zeit hätten umgesetzt werden könnten, war völlig illusorisch.

Wenn man sich im föderalen Staat nicht einigen kann, kommen Optionsmodelle ins Spiel. So wurde bald daran gedacht, das Modell des Bundesfinanzministeriums zu beschließen, den Ländern aber eine Öffnungsklausel zu gewähren, wonach es ihnen gestattet sein sollte, die Gewichtung der Bemessungsgrundlagen für die Steuer selbst zu bestimmen. So könnte Bayern das Gewicht der wertunabhängigen Elemente, ein anderes Land umgekehrt die wertabhängigen Indikatoren besonders hoch ansetzen. Ob ein solches Vorgehen rechtlich überhaupt möglich ist, wurde – nach einer Expertenanhörung am 10. April 2019 – sehr unterschiedlich eingeschätzt. Wünschenswert war ein derartiges Auseinanderdriften sicherlich nicht. Doch tatsächlich wurde im Wege einer Änderung des Grundgesetzes am 18. Oktober 2019 genau diese Optionslösung beschlossen (Art. 125 b Abs.3 GG). Dabei wurde den Ländern eine weite Gestaltungsmöglichkeit eingeräumt.[3]

Fehler 3: Die konkreten Auswirkungen der Modelle wurden kaum untersucht

Obwohl die Grundsteuer die gesamte Bevölkerung und alle mehr als 11.000 Gemeinden in Deutschland betrifft, gibt es allenfalls vage Schätzungen, welche Folgen die jeweiligen Reformmodelle haben könnten. Umfangreichere Probeberechnungen fehlen bis heute. Daher werden sowohl die Bevölkerung als auch die Gemeinden erst 2024 wissen, wie ihre Steuerlast bzw. ihr Steueraufkommen aussehen werden.

Eine vor Jahren vorgenommene Berechnung der Steuerbehörden für die damals vorliegenden drei Modelle basierte auf einer sehr kleinen Stichprobe und konnte lediglich Tendenzaussagen für einige Grundstückskategorien treffen. Dabei hat sich die Bundesregierung in § 44 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Ministerien eigentlich selbst zu einer Gesetzesfolgenabschätzung verpflichtet; da sie aber die Entwicklung von Reformvorschlägen an die Länder abgegeben hatte, entfiel diese Verpflichtung aus ihrer Sicht. Der Referentenentwurf des Bundesfinanzministeriums kam für eine Folgenabschätzung viel zu spät. Dieser Mangel ist nicht zuletzt darin begründet, dass das Ministerium mehrere Kriterien für die Bemessungsgrundlage nennt, die nicht ohne weiteres aus vorhandenen Daten ermittelt werden können, das betrifft vor allem den Ertragswert aus der Miete:

• Die Nettokaltmiete
• Das Baujahr
• Den Bodenrichtwert

Hinzu kommt, dass es für diese Indikatoren jeweils noch Unterkategorien und Sonderregelungen gibt; selbst für Experten war der Entwurf in seiner Komplexität nur schwer zu verstehen. Außerdem war die Möglichkeit vorgesehen, auf Grundvermögen, für das sich die o.g. Größen nicht ermitteln lassen, das bereits heute bekannte Sachwertverfahren anzuwenden.

Für die Bewertung des Grundvermögens gibt es allerdings in Deutschland seit 2008 eine andere Bemessungsgrundlage. Im Rahmen der Erbschaft- und Schenkungsteuer wird der Verkehrswert angesetzt. Es müsste also mittlerweile eine Reihe von Bewertungsfällen aus dieser Steuer geben – ob diese bei der Konzeption der Grundsteuerreform ausgewertet worden sind, ist jedenfalls öffentlich nicht bekannt.

Fehler 4: Die Interdependenzen wurden ausgeklammert

Die Grundsteuer kann nicht isoliert betrachtet werden. Sie ist eingebettet in das gesamte Finanzsystem in Deutschland. Im kommunalen Sektor ist sie Grundlage für die Bemessung von Umlagen der Gemeindeverbände, namentlich der Kreisumlage. Darüber hinaus findet sie Eingang in die Berechnung der Steuerkraft im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs. Schließlich wird der Einheitswert der Grundsteuer mit 1,2% bei der Ermittlung des Gewerbesteuermessbetrags in Abzug gebracht. Dementsprechend hat das Bundesfinanzministerium auch eine Änderung des Gewerbesteuergesetzes vorgesehen.[4]

Eine wichtige Rolle spielt die Grundsteuer auch im Länderfinanzausgleich.[5] Dort werden die Gemeindesteuern mit 64% der Steuerkraft der Länder zugerechnet. Ein Ergebnis einer Untersuchung des ifo-Institutes besagt,[6] dass bei einer wertabhängigen Ausgestaltung der Grundsteuer Bayern über 600 Millionen Euro mehr in den Länderfinanzausgleich einzahlen müsste. Das mag den Widerstand Bayerns gegen eine wertabhängige Lösung in gewissem Umfang erklären. Ursprünglich sollte die Grundsteuer – wie bisher – normiert, d.h. mit einem nach gleichen Kriterien ermittelten Ergebnis in den Finanzausgleich Eingang finden.[7] Das – so befürchtete die FDP – hätte ggf. neue Nachweispflichten für die Eigentümer zur Folge gebracht. Das soll nun ausgeschlossen werden. Allerdings erscheint es auch widersinnig, wenn die Finanzverwaltung in den Ländern, die eine abweichende Bewertung des Grundvermögens wählen, noch einmal für den Länderfinanzausgleich eine gesonderte Bewertung vornehmen müsste. Einmal mehr zeigt sich wie fahrlässig der Attentismus der Politik gewesen ist.

Fehler 5: Die Ankündigung der Aufkommensneutralität

Wie ein Mantra wurde stets die Aufkommensneutralität einer Grundsteuerreform betont.[8] Dabei war jedem Experten klar, dass dies nicht für das einzelne Grundstück gelten könne sondern lediglich für das Gesamtaufkommen von gut 14 Mrd. Euro. Zentrales Steuerungsinstrument hierfür – so zuletzt die Aussagen des Bundesfinanzministeriums – sollte der gemeindliche Hebesatz sein. Wenn die Gemeinden ihre Hebesätze nach der Reform so festsetzten, dass sie genau das bisherige Grundsteueraufkommen erzielen, wäre bundesweit tatsächlich die Aufkommensneutralität gewährleistet.

Allerdings gehört das Hebesatzrecht zum festen Bestandteil der kommunalen Finanzautonomie, der Bund könnte also nur im Sinne einer „moral suasion“ darauf hoffen, dass die Gemeinden ihre Hebesätze mehr oder weniger „aufkommensneutral“ festsetzen. Unmittelbare Kompetenzen besitzt der Bund nicht. Ein direkter Eingriff der Länder in die Hebesatzgestaltung wäre eine schwere Verletzung der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie und würde mit Sicherheit rechtlich angefochten. Doch es kommt noch ein weiteres hinzu: In den letzten Jahren haben Aufsichtsbehörden vermehrt Gemeinden mit unausgeglichenen Haushalten angehalten, ihre Grundsteuerhebesätze zu erhöhen. Auf dieses Mittel werden die Aufsichtsbehörden bestenfalls kurzfristig verzichten. Bei mehr als 11.000 Steuergläubigern ist es vor diesem Hintergrund nahezu unmöglich, den Steuerzahlern Aufkommensneutralität zu garantieren.

Dafür gibt es finanzhistorisch in Deutschland einen Beispielsfall. Als 1979 die Lohnsummensteuer abgeschafft wurde, erhielten die Gemeinden als Kompensation einen Prozentpunkt mehr beim Gemeindeanteil an der Einkommensteuer. Aber längst nicht alle Gemeinden in Deutschland hatten die Lohnsummensteuer erhoben, der höhere Gemeindeanteil jedoch kam allen Gemeinden zugute. Daher forderte die Bundesregierung jene Gemeinden auf, die von dem höheren Anteil profitierten, ihren Gewerbesteuerhebesatz entsprechend zu senken. Dieser Forderung kamen allerdings keineswegs alle Gemeinden nach.

Gar nicht in das Postulat der Aufkommensneutralität passt die neu eingeführte Grundsteuer C, die auf baureife Grundstücke erhoben werden kann. Formal handelt es sich um die Festsetzung eines höheren Hebesatzes für bestimmte in einer Karte definierte Grundstücke. Diese erhöhte Grundsteuer wirft noch erhebliche Fragen auf, die aber erst in der Folgezeit zu beantworten sein werden.

Fazit:

Wenn Lehren aus der deutschen Reformdebatte gezogen werden sollen, dann die Erkenntnis, wie man es nicht machen sollte. Von Anfang an hätte der Bund die Initiative ergreifen und Herr des Verfahrens bleiben müssen. Dann hätte es auch gelingen können mit verlässlicheren Probeberechnungen die Auswirkungen der vorgesehenen Regelungen zu überblicken. Danach wäre es dann möglich gewesen, alle Stellschrauben zu überprüfen, um zu einem annähernd aufkommensneutralen Ergebnis zu gelangen.

Das für die Städte und Gemeinden wichtigste Ergebnis ist die Verabschiedung eines neuen Gesetzes. Die Grundsteuer ist damit in ihrem Bestand für die nächste Zeit gesichert. Allerdings müssen die Verwaltungen darauf warten, ob, und wenn ja, in welcher Form ihr jeweiliges Land die Öffnungsklausel nutzen will. Ob das Bewertungsverfahren des Bundesfinanzministeriums oder die abweichenden Regelungen einzelner Länder einer späteren gerichtlichen Überprüfung standhalten, soll hier nicht näher betrachtet werden; Klagen werden aber mit ziemlicher Sicherheit kommen. Die Grundsteuerdiskussion ist mit der Verabschiedung des neuen Grundsteuerrechts keineswegs abgeschlossen!