Symbolbild Gemeindefinanzen
Öffentliche Finanzen und Föderalismus | Blog

Wie die Gemeinden bisher finanziell durch die Pandemie kamen…

Abbildung 1: Operative Einzahlungen der Gemeinden ohne Wien, 2016 bis 2021
Abbildung 1: Operative Einzahlungen der Gemeinden ohne Wien, 2016 bis 2021
Abbildung 2: Operative Auszahlungen der Gemeinden ohne Wien, 2016 bis 2021
Abbildung 2: Operative Auszahlungen der Gemeinden ohne Wien, 2016 bis 2021
Abbildung 3: Saldo der operativen Gebarung, freie Finanzspitze und Investitionen der Gemeinden ohne Wien, 2016-2021
Abbildung 3: Saldo der operativen Gebarung, freie Finanzspitze und Investitionen der Gemeinden ohne Wien, 2016-2021
Tabelle 1: Corona-Hilfsmaßnahmen des Bundes für Gemeinden
Tabelle 1: Corona-Hilfsmaßnahmen des Bundes für Gemeinden

Das Jahr 2020 als erstes Pandemiejahr brachte für die Gemeinden deutliche Einschnitte bei wichtigen Einnahmequellen. Die nun endlich gesammelt vorliegenden Rechnungsabschlussdaten 2020 zeigen, dass neben dem kommunalen Investitionsprogramm des Bundes vor allem auch Umschichtungen bei den Transfers der Länder sowie Sparmaßnahmen bei den Gemeinden erfolgten, um die Gemeinden zu stabilisieren. 2021 konnte eine Verbesserung erzielt werden. Für eine nachhaltige mittelfristige Erholung braucht es jedoch nach wie vor grundlegende Reformen.

Einnahmenrückgänge konnten teils ausgeglichen werden

Für die Gemeinden zeigten sich 2020 aufgrund der Coronapandemie insbesondere zwei Herausforderungen auf der Einnahmenseite: Einerseits kam es zu einem markanten Rückgang der Gemeinde-Ertragsanteile um 9 Prozent gegenüber 2019, andererseits reduzierte sich das Kommunalsteueraufkommen um 5 Prozent. Die Einnahmen aus Gebühren und Leistungsentgelten, wo es auch zu Ausfällen und Aufschüben kam, konnten hingegen stabil gehalten werden.

Die genannten Einnahmenrückgänge konnten vor allem durch zwei Maßnahmen zum Teil aufgefangen werden. Zum einen erhöhten sich die Einzahlungen aus Transfers von Trägern des öffentlichen Rechts. Dies ist vorrangig auf Verschiebungen im Bereich der Gemeinde-Bedarfszuweisungen weg von Investitionszuschüssen hin zu Transfers zum Haushaltsausgleich zurückzuführen. Dies wurde notwendig, da die Anzahl an Abgangsgemeinden 2020 markant anstieg. Ergänzend gab es in einzelnen Bundesländern auch zusätzliche Mittel aus Landesmitteln für die Gemeinden. Zum anderen trugen insbesondere Veräußerungen zu einer Stabilisierung bei.

2021[1] fällt aufgrund der sehr guten wirtschaftlichen Entwicklung – und den damit verbundenen Ertragsanteilen – deutlich besser aus. Der Rückgang der Ertragsanteile konnte ausgeglichen und das Minus bei den gemeindeeigenen Steuern in einem hohen Maß kompensiert werden.

Abbildung 1: Operative Einzahlungen der Gemeinden ohne Wien, 2016 bis 2021
Abbildung 1: Operative Einzahlungen der Gemeinden ohne Wien, 2016 bis 2021

Ausgaben stiegen mit nur 2 Prozent schwach

Auch auf der Ausgabenseite zeigt sich, dass 2020 unmittelbar auf die veränderten Rahmenbedingungen der Pandemie reagiert wurde. Mit 4 Prozent stiegen die Personalausgaben ähnlich wie in den Vorjahren. Dies ist auch darin begründet, dass stabile Personalstände eine Bedingung für die Aufrechterhaltung der kommunalen Daseinsvorsorge und für die Bewältigung der Pandemie waren. Auch ist zu betonen, dass Gemeinden von der Möglichkeit von Kurzarbeit ausgeschlossen waren.

Hingegen kam es zu deutlichen Anpassungen im Bereich des Sachaufwandes, wo es etwa zu einem Rückgang bei Instandhaltungsmaßnahmen kam. Es stiegen jedoch etwa die Transfers an Beteiligungen (welche von Corona-Hilfsmaßnahmen des Bundes in der Regel ausgenommen sind) oder an private Haushalte und NGOs. Positiv zu werten ist ein nur geringer Anstieg der Transferauszahlungen an Träger des öffentlichen Rechts um 2 Prozent. Hier sind im Wesentlichen die Umlagen für die Bereiche Soziales und Gesundheit enthalten. Für die Folgejahre ist hier jedoch – wegen der Pandemie – von deutlich höheren Steigerungsraten auszugehen.

Für das Jahr 2021 wird angenommen, dass es insbesondere beim Sachaufwand und bei den Umlagen zu merkbar höheren Steigerungen kommt als 2020.

Einbruch der Investitionen blieb aus

Entgegen den Befürchtungen zu Beginn der Pandemie ist ein wesentlicher Rückgang der Investitionen im Jahr 2020 ausgeblieben. Das Mitte 2020 aufgelegte Kommunale Investitionsprogramm hat hierzu einen wichtigen Beitrag geleistet. Aufgrund der Verschiebungen im Bereich der Gemeinde-Bedarfszuweisungen zum Haushaltsausgleich wären hier zu wenig Mittel für Investitionszuschüsse vonseiten der Länder bereitgestanden. Dies konnte nun durch Mittel des Kommunalen Investitionsprogramms ausgeglichen werden.

Insgesamt standen den Gemeinden 2020 um rund 14 Prozent mehr Mittel aus einmaligen Zuschüssen von Bund und Ländern zur Verfügung als noch 2019. Dies war auch notwendig, da die Überschüsse aus der operativen Gebarung – und damit auch die freie Finanzspitze – markant zurückgegangen sind. Die freie Finanzspitze – d.h. der Saldo der operativen Gebarung abzüglich der Tilgungen – lag 2020 nur mehr bei 226 Mio. Euro. Dem stehen Investitionen in der Höhe von 3,1 Mrd. Euro gegenüber. Die Finanzierung der Investitionen basierte daher vorwiegend auf erhöhten Bundeszuschüssen, Rücklagenauflösungen und Darlehensaufnahmen.

2021 kam es – insbesondere dank der wirtschaftlichen Lage – zu einer deutlichen Erholung des Saldos der operativen Gebarung und der freien Finanzspitze. Der Einbruch der freien Finanzspitze im Jahr 2020 konnte 2021 wieder kompensiert werden. Wie sich die Investitionen 2021 entwickelten, kann noch nicht eingeschätzt werden. 

Daseinsvorsorge sichern

Die kommunale Daseinsvorsorge trägt wesentlich zur Arbeits- und Lebensqualität in der Stadt, Gemeinde und Region bei. Die Daseinsvorsorge in Österreich ist gekennzeichnet durch einen gleichwertigen Zugang zu den öffentlichen Dienstleistungen. Sie ist weitgefasst und erstreckt sich von der Gesundheit über Soziales, Bildung (Kinderbetreuung und Pflichtschulen) und Kultur (Büchereien, Kulturveranstaltungen, Musikschulen) bis zur Straßen- und Verkehrsinfrastruktur – d.h. Gemeindestraßen, ÖPNV, aber auch Breitbandausstattung. Ebenso ist die Freizeit- und Sportinfrastruktur mit den Freibädern, Sportplätzen und -hallen hinzuzuzählen. Einen wichtigen Kern der Daseinsvorsorge bildet die Ver- und Entsorgung mit der Wasserversorgung, Abwasser- sowie Abfallbeseitigung. Zur Deckung des Grundrechts auf Wohnen bildet auch der Bereich Wohnen einen zentralen Bestandteil der Daseinsvorsorge.

Die Finanzierung gestaltet sich unterschiedlich. Während die Ver- und Entsorgung in der Regel nutzerfinanziert ist und hier aktuell die Fragen relevant sind, wie hoch die Kostenüberschüsse sind und wie diese zu verwenden sind, sind die meisten anderen Bereiche nur teilweise nutzerfinanziert. Der offene Saldo der Kinderbetreuung wird beispielsweise großteils aus Steuermitteln sowie teilweise aus Bundesförderungen finanziert.

Die Pandemie hat gezeigt, dass die Daseinsvorsorge funktioniert. Die Ver- und Entsorgung war gesichert, die Bildungseinrichtungen in den Kommunen in Betrieb, die Verkehrsinfrastruktur und -dienstleistungen waren und sind gewährleistet. Die Gebührenfinanzierung der Ver- und Entsorgung war in der Pandemie stabil. Jene Bereiche, die stärker oder großteils steuerfinanziert sind, sind mittel- bis langfristig krisenanfälliger. So haben 2020 mehr als 820 Mio. Euro an Ertragsanteilen und Kommunalsteuereinnahmen zur Finanzierung der Daseinsvorsorge gefehlt, die nur teilweise durch zusätzliche Transferzahlungen der Länder ausgeglichen wurden.

Aus diesem Grund ist es wichtig, für eine nachhaltige Finanzierung der Daseinsvorsorge einerseits die steuerbasierten Einnahmen zu stärken (im künftigen Finanzausgleich) wie auch abzusichern (durch Stärkung der kommunalen Abgabenautonomie und Reform der Grundsteuer). Andererseits bedarf es einer Stärkung der Nutzerfinanzierung, indem die Potenziale des Finanzierungsbeitrags der Nutzerinnen und Nutzer stärker ausgeschöpft werden und auch anerkannt wird, dass die Daseinsvorsorge einen Wert hat und finanziert werden muss.

Hilfen von Bund und Ländern waren notwendig

Insgesamt betrachtet, mussten die Gemeinden 2020 pandemiebedingt deutliche Einnahmeneinbußen verzeichnen, welche teils durch eigene Reserven, teils durch Zuschüsse der Länder und durch das kommunale Investitionsprogramm abgemildert werden konnten. Um eine weitere Verschlechterung der Gemeindefinanzen 2021 zu verhindern, wurde Anfang 2021 das 2. Gemeindepaket zur Liquiditätsstärkung in der Höhe von 1,5 Mrd. Euro verabschiedet. Dank der erfreulichen Wirtschaftsentwicklung 2021 war der geplante rückzahlbare Sondervorschuss auf Ertragsanteile nicht notwendig. Schließlich wurde nun auch der im Jahr 2021 zu viel ausbezahlte Betrag im Zuge der FAG-Verlängerung erlassen.

Im Rahmen der FAG-Verlängerung wurde auch ein teilweiser Ersatz der Mindereinnahmen aus der ökosozialen Steuerreform im Ausmaß von bis zu 310 Mio. Euro vorgesehen. Darüber hinaus belaufen sich die prognostizierten Mindereinnahmen der Gemeinden (inkl. Gemeindeanteil von Wien) aus der ökosozialen Steuerreform bis 2025 auf 1,5 Mrd. Euro[2].

Tabelle 1: Corona-Hilfsmaßnahmen des Bundes für Gemeinden
Tabelle 1: Corona-Hilfsmaßnahmen des Bundes für Gemeinden

Erholung der Gemeindefinanzen durch Reformen sichern

Weiterhin bedarf es jedoch eines aufmerksamen Blickes auf die künftige Entwicklung der Gemeindefinanzen. Um die Entwicklung mittelfristig nachhaltig abzusichern, braucht es die Umsetzung längst fälliger Reformen. Insbesondere zu nennen sind:
1. Transferreform: Von jedem Euro, welchen die Gemeinden an Ertragsanteilen erhalten, geht die Hälfte im Rahmen von drei Umlagen (Sozialhilfe-, Krankenanstalten- und Landesumlage) an die Länder. Zehn Jahre früher waren es nur 45 Prozent. Hier wäre daher eine Transferreduktion und -entflechtung notwendig.
2. Grundsteuerreform: Durch die seit vielen Jahren aufgeschobene Reform fehlt die Dynamisierung. So stiegen die Einnahmen mit 23 Prozent binnen zehn Jahren nur halb so stark wie die Ertragsanteile mit 44 Prozent. Eine Grundsteuerreform stärkt die Gemeindeautonomie und könnte bei entsprechender Ausgestaltung auch zur Reduktion des Bodenverbrauchs beitragen.

Im Sinne der Resilienzstärkung, sollte nun der Erholung der Gemeindefinanzen ausreichend Aufmerksamkeit geschenkt werden. Die Pandemie hat gezeigt, wie sensibel Gemeindefinanzen reagieren. Die Wichtigkeit der Finanzierung der Daseinsvorsorge und der kommunalen Investitionstätigkeit ist stärker ins Bewusstsein gerückt. Es wäre nun wichtig, die Zeit bis zum nächsten Finanzausgleich Ende 2023 zu nutzen und einen Reformprozess zu stärker krisenfesten Gemeindefinanzen einzuleiten und längst fällige Reformen – wie etwa die Transfer- und Grundsteuerreform – umzusetzen.

Ergänzende Anmerkung zur Umstellung des Rechnungswesens

Neben der Coronapandemie kam es auch zu einer bedeutsamen Umstellung im Rechnungswesen. Um einen Bruch in der Zeitreihe aufgrund des geänderten Rechnungswesens weitgehend zu verhindern, erfolgte vom KDZ für die Jahre vor 2020 eine Überleitung in die neue Systematik. Dadurch soll die Vergleichbarkeit zwischen 2020 und den Vorjahren weitgehend gegeben sein.[3]

 

Quellen:

[1] Prognoseparameter für 2021 siehe Prognose des KDZ zu Gemeindefinanzen vom Dezember 2021: https://www.kdz.eu/de/aktuelles/blog/gemeindefinanzprognose-november-20…

[2] Gemäß Wirkungsfolgenabschätzung zum Ökosozialen Steuerreformgesetz vom 8.11.2021.

Abbildung 2: Operative Auszahlungen der Gemeinden ohne Wien, 2016 bis 2021
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Milluks Kerstin
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