Um das gesamtstaatliche Defizit zurückzuführen, haben auch Städte und Gemeinden eine Sparvorgabe. Die Gemeinden ohne Wien sollen das beträchtliche Maastricht-Defizit von knapp einer Milliarde Euro im Jahr 2024 gegen Null bis 2029 zurückführen. Doch wo findet sich diese Milliarde bei den Gemeindefinanzen? Durch welche Maßnahmen kann diese erreicht werden? Im Rahmen der aktuellen Gemeindefinanzprognose gehen wir dieser Frage nach.
Ungleichgewicht von Einnahmen und Ausgaben im Zuge der Krisenzeiten
Von 2019 bis 2023 sind die laufenden Einzahlungen um durchschnittlich 2,8 Prozent gestiegen, während sich die laufenden Auszahlungen um durchschnittlich 3,6 Prozent erhöhten. Die Gründe sind dabei vielfältig. Durch Steuerreformen ohne Gegenfinanzierung und die allgemeine Abschwächung der konjunkturellen Lage war die Einnahmenentwicklung gebremst. Auf der anderen Seite haben die Inflation, die Steigerungen bei den Umlagen (Ko-Finanzierungen der Gemeinden für Gesundheit und Pflege) und die Ausbauerfordernisse in den Bereichen Elementarpädagogik und Ganztagsschulen die Ausgaben erhöht.
Im Jahr 2024 zeigen sich bereits Sparbemühungen der Gemeinden. So hat sich das öffentliche Defizit der Gemeinden gemäß Daten der Statistik Austria von 2023 auf 2024 nicht weiter erhöht. Damit ist es den Gemeinden ohne Wien als einzige Gebietskörperschaftsebene gelungen, das Defizit von 2023 auf 2024 nicht massiv auszubauen. Dass dies gelungen ist, ist beachtlich. So sind die Umlagen – auf Basis der bisher verfügbaren Daten auf Gemeindeebene – für Krankenanstalten und Sozialhilfe im Durchschnitt um 12 bzw. 13 Prozent binnen eines Jahres gestiegen. Das ist deutlich mehr, als vorab prognostiziert wurde. Auch der Personalaufwand erhöhte sich aufgrund der Gehaltsabschlüsse um etwa 10 Prozent. Hingegen stiegen die Ertragsanteile – das sind die wichtigste Einnahmequelle der Gemeinden – um nur 2,7 Prozent.
Dass es angesichts dieser Ausgangslage nicht zu einer deutlichen Zunahme der Zahlungsunfähigkeit der Gemeinden gekommen ist, hängt mit dem bestehenden Transfersystem und Hilfspaketen zusammen. Im Rahmen von Gemeinde-Bedarfszuweisungen erhalten Gemeinden mit Liquiditätsschwierigkeiten zusätzliche Zahlungen. Auch haben einige Bundesländer zusätzliche Förderpakete geschnürt. Über den Finanzausgleich 2024 wurden zusätzliche Mittel für Gemeinden zur Verfügung gestellt, welche jedoch zu wesentlichen Teilen zeitlich beschränkt sind. Einsparungen sind im Bereich Sachaufwand ersichtlich. So profitierten Gemeinden etwa von den wieder gesunkenen Energiepreisen und haben Instandhaltungsmaßnahmen verschoben.
Sparerfordernisse
Angesichts der schwierigen Rahmenbedingungen der letzten Jahre hat das öffentliche Defizit der Gemeinden 2023 und 2024 mit etwa einer Milliarde Euro einen sehr hohen Wert erreicht. Dies hängt auch damit zusammen, dass die Gemeinden trotz engerer finanzieller Möglichkeiten weiterhin investiert haben und auch 2024 die Investitionen nicht zurückgegangen sind. Begründet ist dies zu einem hohen Maße in den gesetzlichen Vorgaben zum Ausbau der Elementarpädagogik.
Wie der Bund bei seiner Budgetpräsentation ausgeführt hat, soll das Defizit der Gemeinden bis 2029 wieder auf nahe Null zurückgeführt werden. Pro Jahr müssten daher 200 bis 300 Mio. Euro zusätzlich eingespart werden.
Ergebnisse der Gemeindefinanzprognose
Das KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung hat im Auftrag des Österreichischen Städtebundes eine Prognose zur Entwicklung der Gemeindefinanzen bis zum Jahr 2028 erstellt. Unter Berücksichtigung aktueller Prognosegrundlagen (insb. WIFO, BMF) (Szenario 1) sinkt die Liquidität der Städte und Gemeinden zunehmend. Für das Jahr 2025 ist mit rund 45 Prozent an Abgangsgemeinden zu rechnen, Tendenz steigend.
Zentrale Kennzahl zur Einschätzung der Gemeindefinanzen ist der Saldo der operativen Gebarung. Dies sind jene Mittel, welche den Städten und Gemeinden nach Deckung des laufenden Betriebs für Investitionen und Tilgungen zur Verfügung stehen. Unter Berücksichtigung der Inflation wird der Saldo der operativen Gebarung bereits 2026 nur mehr die Hälfte des Niveaus von 2019 erreichen.
Die aktuelle Gemeindefinanzprognose (Abbildung 1) sieht eine weiterhin kritische Entwicklung der Gemeindefinanzen, wenn nicht entsprechend gegengesteuert wird. Das KDZ hat hierzu drei Szenarien gerechnet (Abbildung 6). Dem Szenario „ohne Gegensteuerung“ liegen die aktuellen Prognosegrundlagen hinsichtlich Inflation und Ertragsanteilsprognose zugrunde. Hier ist mittelfristig gegenüber 2024 mit einer weiteren Verschlechterung zu rechnen. Die Öffentliche Sparquote, welche anzeigt, in welchem Ausmaß Mittel für Investitionen und Tilgungen bereitstehen, wird hier bis 2028 auf nur mehr gut 4 Prozent sinken, während sich diese bis 2019 noch bei 12 bis 13 Prozent bewegt hat. Damit würde der Spielraum für Investitionen massiv sinken.
Im Szenario „Höhere Gebühren/Beiträge und geringere Ausgaben“ wird angenommen, dass die Einnahmen aus Gebühren und Leistungsbeiträgen um einen Prozentpunkt über der Inflation steigen und dass sich die Personal- und Sachausgaben einen Prozentpunkt unter Plan entwickeln. Dies bedeutet etwa, dass der Personalstand pro Jahr um einen Prozentpunkt reduziert werden muss, mit dem Hinweis, dass hier ein Zielkonflikt mit dem Ausbau der Elementarpädagogik besteht. Bei diesem Szenario ist davon auszugehen, dass die finanziellen Spielräume von 2023 und 2024 in etwa gehalten werden können.
Das Szenario „Höhere Grundsteuer und geringere Umlagendynamik“ wiederum sieht keine Einsparungen innerhalb der Gemeindeverwaltungen vor, sondern stellt zusätzliche Mittel für die Gemeinden zur Verfügung. Konkret wird hier eine Erhöhung der Grundsteuer um 50 Prozent und eine Knüpfung der Umlagendynamik an jene der Ertragsanteile ab 2026 angenommen. Auch diese Variante würde eine weitere Verschlechterung der Gemeindefinanzen verhindern.
Nur wenn beide zusätzlichen Szenarien gemeinsam angewendet würden – daher sowohl Einsparungen innerhalb der Verwaltung als auch zusätzliche Mittel für die Gemeinden – käme es mittelfristig wieder zu einer Erholung der Gemeindefinanzen.
Aushöhlung der Finanzierungsbasis über Umlagen
Städte und Gemeinden erbringen eine Vielfalt an Leistungen – von der Kinderbetreuung und Schulen über die Infrastruktur bis hin zu Sport- und Kultureinrichtungen. Die zur Finanzierung der kommunalen Daseinsvorsorge zur Verfügung stehenden Einnahmen reduzieren sich jedoch von Jahr zu Jahr, da über Transfers ein immer größerer Teil der Einnahmen von den Städten und Gemeinden an die Länder für die Bereiche Krankenanstalten und Soziales abzutreten ist (Abbildung 2). Die KDZ-Prognose zeigt, dass bis 2028 von einem Euro, welchen die Städte und Gemeinden aus dem gemeinschaftlichen Steuertopf erhalten, durch diese Transfers nur mehr 39 Cent bei den Städten und Gemeinden verbleiben. Damit ist die Finanzierung der eigentlichen kommunalen Aufgaben kaum mehr möglich. Der Intention des Finanzausgleichs, mit den Gemeinde-Ertragsanteilen die Aufgaben der kommunalen Daseinsvorsorge zu finanzieren, wird damit widersprochen.
Mögliche Potenziale zur Reduktion des Defizits
Die in Szenario 2 dargestellte Sparvariante wird auch für die Bürgerinnen und Bürger Konsequenzen haben (Abbildung 3). Einerseits geht diese Variante von überdurchschnittlichen Steigerungen im Bereich der Gebühren und Leistungsentgelte aus. Spielräume gibt es hier jedoch nur bei jenen Gemeinden, welche bisher die Gebühren noch nicht im gesetzlich möglichen Ausmaß eingehoben haben. Unter den Bereich der Leistungsentgelte fallen etwa Mieten von Gemeinderäumlichkeiten (z.B. Turnsaal, Geschäftsgebäude) oder für Leistungen im Bereich der Kinderbetreuung (Kindergärten, Horte). Eine Erhöhung kann hier nur in einem sozial verträglichem Ausmaß und innerhalb der gesetzlichen Rahmenbedingungen erfolgen.
Andererseits geht Szenario 2 von einer mäßigeren Entwicklung der Sach- und Personalausgaben aus. Eine Entwicklung von einem Prozentpunkt unter Plan klingt hier erst einmal nicht nach viel. Tatsächlich bedeutet dies, dass jährlich etwa ein Prozent des Personalstandes reduziert werden müsste, um die Dynamik bei den Personalausgaben im ausreichenden Ausmaß zu bremsen. Dies steht in klarem Widerspruch zu den Ausbauerfordernissen auf kommunaler Ebene in Bezug auf die Elementarpädagogik und die Ganztagsschulen. Auch das nun vorgesehene 2. verpflichtende Kindergartenjahr wird erneut zu einer Steigerung des Personalstandes führen, wenn nicht auf der anderen Seite die Betreuungsquote gesenkt werden soll.
Um den Personalstand dennoch (mittelfristig) zurückzuführen, müssten daher Leistungen entweder effizienter erbracht werden (etwa über Gemeindekooperationen) oder reduziert werden (etwa durch Schließung von kommunalen Einrichtungen). Ähnliches gilt auch für die Sachausgaben, wo es gilt, stärker auf effizientere und regional besser abgestimmte Infrastrukturen zu fokussieren. Auf Dauer keine Option ist hingegen das Zurückfahren von Instandhaltungsmaßnahmen, etwa das Reparieren von defekten Fenstern und Dächern oder Ausbesserungen bei Gemeindestraßen.
Dem gegenüber wird in Szenario 3 auf die Schaffung neuer Spielräume für die Gemeinden gesetzt. Möglich wäre dies durch die Erhöhung der Grundsteuer. Eine entsprechende Anhebung des Hebesatzes wäre kurzfristig möglich und wäre auch sozial verträglicher als eine Erhöhung der Gebühren.
Eine weitere Maßnahme wäre eine Entlastung der Gemeinden im Bereich der Umlagen. Grundsätzlich stellt sich hier die Frage, warum Gemeinden für die Finanzierung von Krankenanstalten, für die Kinder- und Jugendhilfe, die Pflege und die Sozialhilfe mitzahlen müssen. Dies sollte ernsthaft hinterfragt werden, da Gemeinden keine Mitsprachemöglichkeiten in diesen Bereichen haben. Für eine Entlassung der Gemeinden aus der Finanzierungsverpflichtung würden viele Argumente sprechen. Es bedarf hier einer gesamthaften Reform, in welchem einerseits „Wer zahlt, schafft an“ gilt und andererseits die Finanzierbarkeit von Gesundheit und Soziales mittel- und langfristig abgesichert ist. Da eine solche Reform – falls überhaupt – nur mittelfristig realistisch ist, schlagen wir zumindest vor, die Umlagendynamik an die Ertragsanteilsdynamik zu koppeln und damit die ohnehin schon sehr ungünstige Situation der Gemeinden nicht noch weiter zu verschlechtern. Aus unserer Sicht wäre ein solche Schritt notwendig, da ansonsten alle Einsparungen im Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge im nächsten Schritt den Ländern über die Umlagen zugutekommen. Hier wäre eine klarere Trennung der Verantwortlichkeiten wünschenswert.
Eine weitere Möglichkeit der Gemeinden, das öffentliche Defizit zu reduzieren, ist die Reduktion von kommunalen Investitionen. Dies würde jedoch mittelfristig die ohnehin schon angeschlagene regionale Wirtschaft schwächen. Auch würde damit mittelfristig das Risiko eines Investitionsrückstaus steigen und zu einem späteren Zeitpunkt deutlich teurere Investitionen wahrscheinlich. Auch notwendige Investitionen in den Klimaschutz und die Klimawandelanpassung würden dann nach hinten gereiht werden.
Anmerkung zur Abbildung: Das dargestellte Einsparpotenzial bei Szenario 2 setzt sich zusammen aus: 150 Mio. Euro geringere Steigerung Personal- und Sachausgaben + 65 Mio. Euro höhere Steigerung Gebühren/Leistungsentgelte + 160 Mio. Euro Reduktion Investitionen.
Das dargestellte Einsparpotenzial bei Szenario 3 setzt sich anhand des Beispiels 2026 zusammen aus: 340 Mio. Euro höhere Grundsteuer + 60 Mio. Euro geringere Umlagendynamik + 160 Mio. Euro Reduktion Investitionen.
Nur eingeschränkte Handlungsspielräume
Insgesamt ist zu betonen, dass die Handlungsspielräume der Gemeinden – im Vergleich zu Bund und Ländern – deutlich beschränkt sind (Abbildung 4). In vielen Bereichen sind sie von gesetzlichen oder normativen Vorgaben des Bundes oder der Länder abhängig und können daher nicht frei über ihre Einnahmen oder Ausgaben verfügen. Die folgende Übersicht gibt hierzu einen Überblick.
Betrachtet man die Aufgabenbereiche der Gemeinden zeigt sich ein eingeschränktes Einsparpotenzial. In den großen Ausgabenbereichen – wie Soziales, Gesundheit, Pflichtschulen und Kinderbetreuung – besteht kein Spielraum. Diese Aufgabenbereiche sind durch gesetzliche Vorgaben oder steigenden Bedarf geprägt.
In der beigefügten Grafik werden die operativen und investiven Nettoausgaben der Gemeinden den potenziellen Einsparbereichen gegenübergestellt. Dies ist der Betrag, den die Gemeinden nach Abzug von direkten Förderungen aus dem allgemeinen Steuertopf begleichen. Die Einsparoptionen wurden nach einem Ampelsystem bewertet. Dabei zeigt sich: Bei den meisten großen Ausgabenblöcken bleibt faktisch kein Raum für Kürzungen. Die Umlagen werden von den Ländern vorgegeben, der Ausbau von Kindergärten und Ganztagsschulen ist politisch gewünscht und gesetzlich verankert.
Hingegen kann sich etwa im Bereich der allgemeinen Verwaltung und bei den Dienstleistungen ein teilweises Einsparpotenzial durch bessere Organisation ergeben. Besonders bedeutend könnten hier Gemeindekooperationen sein – etwa durch bessere Abstimmung der Angebote in Regionen bzw. die gemeinsame Leistungserbringung oder Verwaltungskooperationen.
Dort, wo tatsächlich ein gewisser Handlungsspielraum besteht – etwa bei Förderungen oder im Kulturbereich – ist das finanzielle Volumen vergleichsweise klein. Selbst bei vollständigem Ausschöpfen dieser Potenziale können nur begrenzte Summen bewegt werden.
Es braucht auch strukturelle Reformen
Besonders problematisch ist dabei, dass ein Großteil dessen, was die Gemeinden durch eigene Sparmaßnahmen erwirtschaften, nicht bei ihnen verbleibt, sondern über die Umlagen an Länder weiterfließt. So laufen lokale Konsolidierungsbemühungen ins Leere, während die finanzielle Eigenständigkeit der Gemeinden weiter schwindet. Eine nachhaltige Lösung erfordert daher strukturelle Reformen. Insbesondere zu nennen sind hierbei:
Reduktion der Umlagen – Die Gemeinden müssen aus der Mitfinanzierung von Sozialleistungen und Krankenanstalten (zumindest teilweise) entlassen werden.
Reform der Grundsteuer – Eine sachgerechte Bewertung würde eine wichtige kommunale Abgabe absichern.
Normative Entlastung – Vorgaben sollten kritisch evaluiert und reduziert werden.
Gemeindekooperationen – Diese sollten stärker gefördert oder auch verpflichtend umgesetzt werden, z.B. 5 Gemeinden – 1 Verwaltung.
Abgeltung von Mehraufgaben wie ÖPNV, Klimaschutz und Bildung
Aufgabenorientierter Finanzausgleich – Die Mittelverteilung soll sich stärker an tatsächlichen Aufgaben und Versorgungsfunktionen orientieren.
Ein „Weiter so“ gefährdet die kommunale Daseinsvorsorge
Wenn sich die Rahmenbedingungen der Gemeinden nicht verbessern, sind tiefgreifende Einschnitte bei öffentlichen Leistungen unausweichlich. Als Folge sind eingeschränkte Öffnungszeiten, der Rückzug aus der Kultur- und Sportförderung oder der Verzicht auf notwendige Modernisierungen von Infrastruktur zu erwarten.
Die kommenden Jahre werden daher nicht nur finanziell, sondern auch politisch herausfordernd. Gemeinden stehen zwischen der Pflicht zur Konsolidierung und der Verantwortung für die Lebensqualität vor Ort. Wer jetzt nur auf pauschale Sparvorgaben reagiert, riskiert Substanzverlust – sowohl im buchstäblichen als auch im gesellschaftlichen Sinne.
Ohne entschlossene Reformschritte wird es nicht gelingen, die zentralen Aufgaben der kommunalen Daseinsvorsorge ohne Einschnitte bei den kommunalen Leistungen zu erfüllen. Die Gemeinden brauchen keine einmaligen Zuschüsse, sondern verlässliche Strukturen, um ihre Verantwortung wahrnehmen zu können.
Zur Methodik des KDZ-Prognosemodells
Das KDZ-Prognosemodell setzt an den Gemeindefinanzen gemäß der MVAG-Logik an (Mittelverwendungs- und -aufbringungsgruppen gemäß VRV 2015). Betrachtet werden dabei die Gemeinden ohne Wien, da Wien als Bundesland und Gemeinde nicht mit den anderen Gemeinden vergleichbar ist. Betreffend der Annahmen zum Jahr 2024 fließen auch die Ergebnisse der Rechnungsabschlüsse 2024 gemäß www.offenerhaushalt.at der Gemeinden ein.
Die Prognose (Abbildung 5) basiert im Wesentlichen auf Prognoseparametern des Österreichischen Instituts für Wirtschaftsforschung (WIFO) und des Bundesministeriums für Finanzen (BMF). Vonseiten des WIFO ist insbesondere die Inflationsprognose für eine Vielzahl an Einnahmen- und Ausgabengrößen relevant, weiters die Prognose der Lohn- und Gehaltssumme als Grundlage für die Entwicklung der Kommunalsteuer. Bei den Ertragsanteilen wird auf die Prognose des BMF Bezug genommen. Die Neuerungen durch das FAG 2024 (z. B. Zukunftsfonds) und das Gemeindepaket vom Juni 2024 sind bereits berücksichtigt.
Den Personalausgaben liegen für 2024 und 2025 die aktuellen Gehaltsabschlüsse zugrunde. Danach wird die bereits vereinbarte Orientierung an der Inflation plus 0,3 Prozentpunkte Aufschlag zuzüglich einer Vorrückungstangente berücksichtigt.
Die Umlagenentwicklung basiert auf einer Abfrage der Bundesländer. Wenn keine offiziellen Vorgaben des Landes verfügbar waren, wurden Annahmen auf Basis der Auskunft einzelner Städte getroffen. Für das Jahr 2024 wurden die Steigerungen nach Bundesland gemäß den auf offenerhaushalt.at bereits hochgeladenen Rechnungsabschlüssen herangezogen.
Die Prognose geht grundsätzlich von einem konstanten Aufgabenniveau aus und berücksichtigt keine weiteren Ausbauerfordernisse – etwa im Bereich der Elementarpädagogik oder bei Ganztagsschulen. Ebenfalls nicht eingeschlossen sind etwaige weitere Verschiebungen bei den Gemeinde-Bedarfszuweisungen zugunsten eines Haushaltsausgleichs, um die Anzahl der Abgangsgemeinden zu reduzieren.
In der Gemeindefinanzprognose werden drei Szenarien verwendet. Die Unterschiede können der beiliegenden Übersicht entnommen werden.
Nähere Details zu den Prognosegrundlagen können der Präsentationsunterlage entnommen werden.
Weiterführende Links:
Podcast: Gemeindefinanzprognose: Warum umfassende Reformen unausweichlich sind
KDZ-Angebot: So gelingt Beteiligung bei der Haushaltskonsolidierung
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