Die Gebührenhoheit der österreichischen Gemeinden: Status Quo und Ausblick

12.12.2025

Gebühren sind eines der wenigen heißen Themen der Gemeindepolitik, da Veränderungen von der Bevölkerung wahrgenommen und direkt der Gemeindepolitik zugeschrieben werden. Diese politische Relevanz wurde schon bei der Erhöhung der Abwassergebühren in den 1970ern angemerkt:

„Vor 10 oder 15 Jahren hätte es — mit wenigen Ausnahmen — für einen Landbürgermeister, der sich der vorgesehenen gesetzlichen Bestimmungen zur Durchsetzung einer Abwasserbeseitigungsanlage — ganz zu schweigen von der Obsorge für die Gewässerreinhaltung — bedient hätte, den politischen Selbstmord bedeutet, weil dabei selbstverständlich die Bevölkerung ziemlich fühlbar zur Kasse gebeten werden muß.“ (Mittellehner, 1975, S. 160)

Den Wandel in der öffentlichen Meinung um 1970 schreibt der Autor den Informationskampagnen von „Presse, Fernsehen und Rundfunk“ (S. 160) zu. Der Zustand einiger öffentlicher Gewässer war so schlecht, dass Baubewilligungen für Gewerbetreibende nicht ausgestellt werden konnten, da die Vorfluter biologisch am Limit waren. Mit modernen Anlagen und großen Sanierungsplänen konnten die neuen Reinhalte- bzw. Abwasserverbände die Wasserqualität wieder herstellen.

Doch auch bei dem heute vorhandenen Verständnis für eine moderne, professionelle Ver- und Entsorgung, die auch etwas kosten darf, ist die Bestimmung der angemessenen Gebührenhöhe immer noch eine schwierige Sache, da sie die Vollkosten decken und gleichzeitig vor Gericht standhalten muss. Falls ein Gebührenbescheid angefochten wird, muss die Gemeinde nachweisen können, dass der geforderte Geldbetrag anhand von sachlichen, d.h. benützungs- und verursachungsabhängigen Differenzierungskriterien errechnet wurde.

In der aktuellen Rezession gehen manche Abgabenanpassungen einfacher und die Gemeinden ersuchen das KDZ für Unterstützung bei der Berechnung der kostendeckenden statt nur ausgabendeckenden Gebührenhöhe. Während man bei letzterer den Gebührenerlös an die im Gebührenhaushalt verbuchten Nettoausgaben angleicht, erfordert die Vollkostendeckung mehr Aufwand. Sie ist nach dem Prinzip der Verursachungsgerechtigkeit verpflichtend. Zudem kann es bei unterdeckenden Gebühren zu Kürzungen bei den Landesbedarfszuweisungsmitteln kommen. 

Rechtsgrundlage

Das Finanzverfassungsgesetz 1948 gewährt den Gemeinden kein originäres Abgabenerfindungsrecht. Sie dürfen nur solche Abgaben einheben, für die ihnen eine bundes- oder landesrechtliche Ermächtigung eingeräumt wurde. Die Landesebene ist grundsätzlich für die ausschließlichen Gemeindeabgaben zuständig (§8 Abs. 1 F-VG). Doch auch der Bund kann die Gemeinden ermächtigen, per Beschluss Abgaben auszuschreiben (§7 Abs. 5 F-VG). Die Landesebene darf bei bundesrechtlich begründeten Abgaben lediglich im Inhalt konkretisierend und in der Deckelung erweiternd tätig werden und daher nur solche Rechtsnormen erlassen, die den Wesensgehalt der Abgabe nicht verändern.

Gebühren sind eine solche bundesrechtlich begründete Abgabe. Im Rahmen der Beschlussrechtsabgaben nach dem FAG § 17 Abs. 3 Z 4 dürfen die Gemeinden für gebührenfähige Gemeindeeinrichtungen eine finanzielle Kompensation einfordern. Zu ihnen zählen jedenfalls Gemeindewasserleitungen, Wasserversorgungsanlagen, Thermalwasserbetriebe, Abwasserbeseitigungseinrichtungen, Markteinrichtungen, Abfallbeseitigungseinrichtungen und Friedhöfe. Die Erhebungsberechtigung der Gemeinde mittels Gebührenbescheide beginnt bereits mit dem Bereitstellen der Möglichkeit, den Gebührengegenstand zu nutzen. Anschluss- und Ergänzungsgebühren fallen nur einmalig an. Die Bereitstellungs- und Verbrauchsgebühr (bzw. Grund- und Bezugsgebühr) fällt in den in der Abgabenordnung festgehaltenen Intervallen an und stellt den weitaus größten Teil des Ertrages dar.

Neben der hoheitlichen, öffentlich-rechtlichen Gebühreneinhebung kann sich die Gemeinde als autonomer Wirtschaftskörper für die privatrechtliche Entgeltforderung nach dem Zivilrecht entscheiden. Vorteile sehen manche Fachleute in einem größeren Spielraum bei der Kalkulation der Bemessungsgrundlage. Dabei setzt die Gemeinde oder die beauftragte Organisation mit jedem Haushalt einen eigenen Vertrag auf wie das etwa bei den Energieunternehmen der Fall ist. Allerdings sind Entgelte eine bisher wenig genutzte Option und bedingen einen höheren Verwaltungsaufwand. Wenn hingegen ein ungewöhnlicher Aufwand bei der Ver- oder Entsorgung anfällt und insbesondere, wenn ein privates Unternehmen beauftragt werden muss, kommt es häufig vor, dass die Gemeinde den betroffenen Gebührenpflichtigen ein außerordentliches Entgelt auf die Gebühr aufschlägt.

Höhe des Gebührenertrages und Verwendung

Die Frage nach der Legalität von Überschüssen war und ist für die Gebühren-Diskussion zentral. In den ersten Jahren der Ersten Republik war die erlaubte Höhe des Gebührenertrages einfachgesetzlich nicht geregelt, ehe das Abgabenteilungsgesetz 1934 (§10 lit. d) sie mit dem einfachen Jahreserfordernis deckelte. Das damit begründete einfache Äquivalenzprinzip war über Jahrzehnte der rigide judizierte Standard, bei dem selbst Überdeckungen von 15 Prozent gerichtlich beanstandet wurden. Erst mit dem Finanzausgleichsgesetz 1993 wurde der erlaubte Gebührenertrag auf die „doppelte Jahreserfordernis für die Erhaltung und den Betrieb der Anlage oder Einrichtung sowie für die Verzinsung und Tilgung der Errichtungskosten“ (§ 15 Abs. 3 Z 5 FAG 1993) erweitert. Die Kostenüberdeckungen des bis heute geltenden doppelten Äquivalenzprinzips dürfen nicht von steuerähnlichen Pauschalaufschlägen stammen, sondern müssen auf sachlichen Kalkulationsgrößen beruhen, die in einem inneren Zusammenhang mit der Einrichtung stehen. Über die Vollkosten hinausgehende, überdeckende Gebühren können etwa mit lenkungspolitischen Zielen legitimiert werden, also mit der strategischen Lenkung des Verhaltens und der Nachfrage über den Preis.

Die Kostenüberschüsse eines Gebührenhaushaltes dürfen nur unter Wahrung des inneren Zusammenhanges verwendet werden. Laut verfassungsgerichtlicher Erkenntnis sind finanzierte Rücklagen, Rückführungen in den Haushalt nach vorherigen Entnahmen, Folgekosten (wie Straßenarbeiten wegen Leitungstausch), lenkungspolitische Ziele und die Vermeidung von Rechtsunsicherheiten und -streitigkeiten im Kontext Gebühren valide Verwendungszwecke. Die Gemeinde muss darüber in einer Nebenrechnung Buch führen aber laut VRV 2015 diese nicht veröffentlichen.

Die wichtigste Frage bleibt, inwieweit die dauerhafte Verwendung von Überschüssen außerhalb des Gebührenhaushaltes rechtens ist. Wenn über die Gebühren explizit lenkungspolitische Ziele verfolgt wurden und nachweislich erreicht wurden, ist es bereits Gewohnheitsrecht, dass die Überschüsse im allgemeinen Haushalt nicht rückzahlbar verwendet werden. Der Grund ist, dass solchen Lenkungsabgaben von Beginn an eine politische Komponente innewohnt, sodass der innere Zusammenhang nicht direkt aus der Abwicklung der Ver- und Entsorgung folgt, sondern sich auf einer allgemeineren, politischen Ebene herstellt. Eine Gemeindeverwaltung ist gut beraten, solche lenkungspolitischen Ziele etwa in den Protokollen der Beschlussfassung oder in der Gemeindezeitung festzuhalten, sonst kann ihr bei möglichen Rechtsstreitigkeiten eine ad-hoc-Rationalisierung unterstellt werden. Sie muss die der Gebührenordnung zugrunde liegenden Berechnungsunterlagen jedoch nicht veröffentlichen, sofern es landesrechtlich nicht explizit vorgeschrieben ist (wie etwa in Oberösterreich).

Ansatzfähige Kostenarten

Die Vollkosten ergeben sich zum einen aus der betriebswirtschaftlichen Kostenrechnung, die die Aufwendungen gemäß Ergebnishaushalt plus kalkulatorische Zusatzkosten umfasst. Zum anderen sind die volkswirtschaftlichen Kosten miteinzubeziehen, die sich zur Herstellung der Verursachungsgerechtigkeit für die Kosten Dritter (Folgekosten oder negative Externalitäten wie Lärmbelastung, Verschmutzung) ansetzen lassen. Sie sind der Grund, warum lenkungspolitische Ziele zur Reduktion des Verbrauches in Betracht kommen. Die Anrechnung von nachteiligen externen Effekten in Form von Lenkungszuschlägen ist seit langem in der volkswirtschaftlichen Literatur anerkannt, denn Preise lenken die Nachfrage am Markt dadurch zur effizientesten Lösung, dass sie die tatsächlichen Kosten widerspiegeln. Die Ermittlung der Zuschlagshöhe zur Internalisierung der externen Kosten bleibt mangels expliziter Rechtsprechung vage und muss auf Annahmen der Gemeindeverwaltung errechnet werden. Jedenfalls darf der Zuschlag den Gebührenertrag nicht über die erlaubte doppelte Höhe des Jahreserfordernisses treiben.

Der betriebswirtschaftliche Kostenbegriff umfasst die Selbstkosten als Summe der Betriebskosten und kalkulatorischen Zusatzkosten. Für die Betriebskosten werden alle kostengleichen Aufwendungen eines Gebührenhaushaltes addiert, das sind die Energie-, Personal- (inkl. Personalrückstellungen), Material- (jährliche Veränderung der Vorräte), Fremdleistungs- (Transport, Beratung, etc.) und Instandhaltungskosten.

Neben den Betriebskosten sind die kalkulatorischen Zusatzkosten anzusetzen, das sind

• die kalkulatorischen Zinsen auf das Anlagevermögen und die Vorräte,
• die Abschreibungen auf das abschreibungspflichtige Kapital,
• kalkulatorische Wagnisse, die als eine Art Versicherung (nicht finanzierte Rücklage für Schadensfälle) fungieren,
• eventuell anfallende kalkulatorische Mieten,
• sowie die Verwaltungsgemeinkosten in den verwaltungsbezogenen Detailbudgets, sofern diese nicht bereits durch Vergütungen im Gebührenhaushalt verrechnet wurden.

Die kalkulatorischen Zinsen auf das im Gebührenhaushalt gebundene Vermögen werden nicht immer im Gemeindebudget verbucht, sind aber jedenfalls anzusetzen. Der angemessene kalkulatorische Zinssatz ist dem Anleihemarkt zu entnehmen. Sollte gewisses Kapital durch noch aushaftende Fremdmittel erworben worden sein (z. Bsp. Investitionsdarlehen oder Bedarfszuweisungen), gibt es zwei Herangehensweisen zur Verrechnung der kalkulatorischen Zinsen. Sie können partout auf das gesamte betriebsnotwendige Kapital verrechnet werden, wobei dann das Verhältnis Eigen- vs. Fremdkapital keine Rolle spielt, oder es kann nur der Eigenkapitalanteil verzinst werden und die Kreditzinsen auf das aushaftende Fremdvermögen werden hinzugerechnet.

Eine interessante Diskussion hat sich um die Abschreibungen entfacht. Sie dürfen gemäß FAG lediglich auf den Anschaffungswert berechnet werden. Das lässt allerdings die – heutzutage erheblichen – progressiven Kaufkraftverluste unserer Währung außer Acht, sodass aus betriebswirtschaftlicher Sicht die linearen Abschreibungskosten jedenfalls aufzuzinsen wären. Inwieweit dies auch vor Gericht standhält, muss sich zeigen.

Der Verfassungsgerichtshof erlaubt langfristige Gebührenkalkulationen. Die Finanzdaten der Kalkulation dürfen bis zu zehn Jahre in die Vergangenheit reichen und der Bedarf sollte für höchstens fünf Jahre prognostiziert werden. Die Gebühren sollten jährlich neu berechnet und zusammen mit dem Kostenvoranschlag beschlossen werden. Eine Indexierung ist möglich, sofern sie im Beschluss erklärt wird und der Gebührenerlös innerhalb der Grenzen bleibt.

Ausblick und Tool zur Gebührenkalkulation

Noch steht so manches im Vagen und die Exekutive und Judikative sind am Zug, Rechtssicherheit zu schaffen. Dies bezieht sich besonders auf den Gebührenverzicht, die privatrechtlichen Entgelte, die Berechnung der Internalisierung externer Kosten, die Zulässigkeit von Betrachtungszeiträumen von über zehn Jahren, das Vorgehen bei durch Prognosefehler entstandene Kostenabweichungen, die Abschreibungen auf den Wiederbeschaffungs- statt Herstellungswert, den anzusetzenden zeitlichen Rahmen beim Ausgleich von Überschüssen und Unterdeckungen, die genauen Voraussetzungen für die Verwendung von Überschüssen im allgemeinen Haushalt und die Verwendung von Überschüssen für Hochwasser-/Umweltschutz-/energetische Sanierungsmaßnahmen als Maßnahmen mit innerem Zusammenhang.

Die Grundfragen sind allerdings klar und das Datenmaterial steht mit der doppischen Buchhaltung seit 2020 allen Gemeinden bereit. Die Gemeinden sind aktuell in schweren budgetären Misslagen – in kleinen Teilen auch politischem Kalkül bei der Gebührenaktualisierung geschuldet. Eine professionelle Preisbildung, die über die Ausgabendeckung hinausgeht, ist nicht nur wirtschaftlich geboten, sondern auch der Gerechtigkeit geschuldet, damit fehlende Ressourcen nicht aus allgemeinen Steuermitteln oder sogar aus Darlehen bezogen werden müssen, die dann künftige Generationen mit Tilgungen und Zinsen belasten.

Das KDZ will die Gemeinden bei der professionellen Preisbildung unterstützen und entwickelt 2026 auf praxisplaner.at ein einfach zu bedienendes Tool, das ihnen bei der Kalkulation der angemessenen Gebührenhöhe behilflich ist, damit selbstverschuldete Defizite in Zukunft der Vergangenheit angehören.

Gebühren richtig kalkulieren

Zum Weiterlesen: Gebühren richtig kalkulieren

Wir unterstützen Sie bei der ordnungsgemäßen Ermittlung, Festlegung und Dokumentation der Gebühren mit dem KDZ-Gebührencheck.

Nehmen Sie dazu Kontakt mit KDZ-Gebührenexpertin Dalilah Mitringer (mitringer@kdz.or.at) auf.

Literatur:

Biwald, P.; Bollinger, S.; Koci, F. & Pichler, D. (2021). Gebührenkalkulation : Leitfaden für die Praxis. Öffentliches Management und Finanzwirtschaft, Nr. 24; Wien : NWV.

Mittellehner, F. (1975). Die Salzburger Reinhalteverbände, in: Wasser und Abwasser, Jg. 1975, S. 159-169.