Seit rund eineinhalb Jahren beeinflusst die Pandemie auch die finanzielle Situation der Gemeinden. Die mittelfristige Perspektive der Gemeindefinanzen bis 2024 zeigt nach wie vor deutliche Risiken. Um die Daseinsvorsorge und nachhaltige kommunale Investitionen auch in den nächsten Jahren abzusichern, braucht es daher sowohl die Fortführung der Hilfspakete als auch eine unmittelbare Umsetzung längst fälliger Reformen (etwa bei den Gemeindesteuern und den Länder-Gemeinde-Transfers).
Kritische mittelfristige Perspektive der Gemeindefinanzen
Das KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung hat im Auftrag des Österreichischen Städtebundes eine Prognose zur Entwicklung der Gemeindefinanzen bis zum Jahr 2024 erstellt. Die Hilfspakete des Bundes haben dazu beigetragen, dass die Liquiditätsprobleme für 2021 und teils auch noch 2022 abgewendet werden konnten. Wenn nicht gegengesteuert wird, schmelzen bis zum Jahr 2024 jedoch die finanziellen Spielräume und erreichen erneut ein kritisches Niveau.
Eine wesentliche Ursache für diese Entwicklung liegt an der Form der Bundeszuschüsse: Von insgesamt 1,5 Mrd. Euro an zusätzlichen Mitteln für die Gemeinden müssen die Gemeinden in den nächsten Jahren wieder 1 Mrd. Euro zurückzahlen. Der Vorteil des Modells ist, dass für das Jahr 2021 massive Liquiditätsprobleme für Städte und Gemeinden behoben sind. In den Folgejahren können die vereinbarten Steigerungen der Ertragsanteile jedoch nicht mit den Ausgaben mithalten. So werden die Ertragsanteile der Gemeinden von 2019 auf 2024 um nur insgesamt 7 Prozent steigen (durchschn. 1,1% p.a.), was deutlich unter der prognostizierten Inflationsentwicklung (1,7%-1,8%) oder der Umlagenentwicklung (4,3% p.a.) liegt (Umlagen sind die Transfers zwischen Ländern und Gemeinden etwa für die Krankenhäuser oder den Sozialbereich).
Die KDZ-Prognose[1] geht davon aus, dass die laufenden Einnahmen bis 2024 weniger stark steigen als die laufenden Ausgaben, womit der Überschuss der operativen Gebarung bei 1,2 bis 1,6 Mrd. Euro liegen wird. Damit stehen jährlich um 25 bis 40 Prozent weniger Mittel für Investitionen (z.B. in den öffentlichen Nahverkehr, in Bildung oder soziale Einrichtungen) bis 2024 zur Verfügung. Damit steigt bis 2024 erneut das Risiko einer hohen Anzahl an Abgangsgemeinden sowie eines Investitionsrückstaus.
Abbildung 1 zeigt die erwartete Entwicklung des Überschusses aus der laufenden/operativen Gebarung bis zum Jahr 2024. Im Jahr 2020 (1) ist von einem Rückgang von 2,1 auf 1,2 Mrd. Euro zu rechnen. Dies entspricht einer Reduktion des Spielraums für Investitionen um 40 Prozent. 2021 (2) ist eine kurzfristige Verbesserung aufgrund des 2. Gemeinde-Hilfspaketes des Bundes zu erwarten. In den folgenden Jahren sinkt der Spielraum jedoch wieder ab und liegt gemäß Prognose 2024 (3) wieder auf einem ähnlichen Niveau wie 2020.
2020 konnte noch ohne Leistungskürzungen bewältigt werden
Auch wenn die Daten der Rechnungsabschlüsse 2020 der Gemeinden noch nicht vollständig vorliegen, hat das KDZ bereits Einblick in eine hohe Anzahl an Rechnungsabschlüssen über die Transparenzplattform www.offenerhaushalt.at. Diese Zahlen zeigen, dass der starke Einbruch bei den Ertragsanteilen von rund 9 Prozent verkraftet werden musste. Dies konnte auch durch gestiegene laufende Transferzahlungen der Länder zum Haushaltsausgleich nur teilweise ausgeglichen werden. Insgesamt dürfte sich der Überschuss aus der laufenden/operativen Gebarung um 45 Prozent verringert haben.
Bei jenen Gemeinden, zu welchen dem KDZ Informationen vorliegen, sank das Investitionsvolumen um rund 10 Prozent. Die Finanzschulden der Gemeinden ohne Wien sind um 432 Mio. Euro bzw. 4,5 Prozent in geringerem Ausmaß als erwartet gestiegen.
Fokus muss weiterhin auf kommunalen Investitionen liegen
Nach wie vor sehr genau zu beobachten ist die Entwicklung der kommunalen Investitionen. Das Kommunale Investitionsprogramm hat eine stabilisierende Wirkung gezeigt. Der Einbruch der kommunalen Investitionen konnte zwar nicht verhindert, aber doch zumindest abgedämpft werden.
Noch sind jedoch erst gut 650 Mio. Euro von den insgesamt 1 Mrd. Euro ausgeschöpft. Ein möglicher Grund könnte darin liegen, dass die Baubranche derzeit überhitzt ist und keine Aufträge annehmen kann bzw. dass Projekte deutlich überteuert durchgeführt werden müssten. Andere Gründe müssten noch näher betrachtet werden.
Knapp 30 Prozent der Mittel (Abbildung 2) sind bisher in den Bereich Kinderbetreuung und Schulen geflossen, 22 Prozent der Mittel wurden für Gemeindestraßen aufgewendet. Die restliche Hälfte der Mittel floss primär in den Bereich Soziales und Gesundheit, die Ver- und Entsorgung, umweltfreundliche Infrastruktur sowie in den Bereich Sport und Freizeit.
Liquidität der Gemeinden mittelfristig durch Reformen absichern
Die sich gemäß KDZ-Prognose abzeichnenden sinkenden Spielräume benötigen nun gemeinsame Lösungen von Bund, Ländern und Gemeinden. Die Umsetzung längst fälliger Reformen, wie etwa eine Transferentflechtung – insbesondere zwischen Ländern und Gemeinden – oder die längst fällige Realisierung der Grundsteuerreform wird von den KDZ-ExpertInnen empfohlen. Weitere wichtige Themen sind ein aufgabenorientierter Finanzausgleich, um die bestehenden Mittel effizienter auf die einzelnen Gemeinden zu verteilen.
Aussetzung der Rückzahlung des Vorschusses des 2. Gemeindepaktes
Reformen bergen die Gefahr, dass sie nicht rasch genug umgesetzt werden können, um rechtzeitig eine entlastende Wirkung auf die Gemeindefinanzen aufzuweisen. Es wird daher vom KDZ empfohlen, vorerst die Rückzahlung des Vorschusses des 2. Gemeindepaktes auszusetzen, bis Reformen ihre Wirkung entfalten können.
Andernfalls muss erneut mit einer hohen Anzahl an Gemeinden mit Liquiditätsschwierigkeiten – und der damit verbundenen Notwendigkeit von Leistungskürzungen – und fehlenden Mitteln für notwendige kommunale Investitionen (z.B. Öffentlicher Verkehr, Kindergärten, Soziales) gerechnet werden.
Wie sich das Aussetzen der Rückzahlungen finanziell auf die Gemeinden auswirken würde, zeigt Abbildung 3. Betrachtet man den Überschuss der laufenden/operativen Gebarung in Prozent – ein Indikator für finanzielle Spielräume – zeigt sich, dass diese bei den geplanten Rückzahlungen der Bundeshilfen bis 2024 gemäß Prognose auf 6,4 Prozent sinken würde. Dies ist eine Halbierung der finanziellen Spielräume 2019. Entfällt die Rückzahlung läge die Öffentliche Sparquote 2024 bei 9,5 Prozent. Dies ist noch immer deutlich unter dem Wert von 2019, aber dennoch ein vergleichsweiser stabiler Wert.
Weiterhin gemeinsame Kraftanstrengung notwendig
Um die Gemeindeebene auch langfristig hanlungsfähig zu halten, empfiehlt das KDZ ein Maßnahmenbündel, in welchem Bund, Länder und Gemeinden einen Beitrag zur Sicherung der kommunalen Daseinsvorsorge leisten. Dies betrifft insbesondere den bereits angesprochenen Entfall der Vorschuss-Rückzahlungen aus dem 2. Gemeindepaket, aber auch eine Aufstockung und Verlängerung des Kommunalen Investitionsprogrammes bis zum Jahr 2024. Ein wichtiger Beitrag der Länder wäre eine Entlastung im Umlagenbereich. Einen Teil der Mindereinnahmen müssten die Gemeinden auch selbst tragen, etwa durch Konsolidierungen oder Verschuldung.
Da die Gemeinden nur eingeschränkte Handlungsmöglichkeiten in Bezug auf ihre Einnahmenpotenziale und auch Ausgaben haben, ist es notwendig, dass sie hier Unterstützung von Bund und Ländern erhalten. Die beiden Hilfspakete des Bundes und die Unterstützungsmaßnahmen der Länder waren sehr wichtig und haben gezeigt, dass die Gemeinden nicht im Regen stehen gelassen werden.
Um die Gemeindefinanzen langfristig zu stabilisieren, werden jedoch Reformen unumgänglich sein. Ein Reformprozess zur Stärkung von krisenfesten Gemeindefinanzen sollte daher möglichst rasch gestartet werden, um die finanzielle Situation der Gemeinen langfristig abzusichern. Hierzu sollte die Zeit bis zu den nächsten Finanzausgleichsverhandlungen Ende 2023 genutzt werden.
[1] Berücksichtigt sind bisherige Bundes- und Ländermaßnahmen (Konjunkturstärkungsgesetz, Kommunales Investitionsprogramm, 2. Gemeindepaket). Die Prognosewerte basieren weitgehend auf Prognosen von WIFO und Fiskalrat sowie auf einer Länderauskunft im Bereich der Umlagenentwicklung. Das Jahr 2020 basiert auf KDZ-Erhebungen und Daten gemäß www.offenerhaushalt.at.
