Krisen wirken sich stets auch auf die Gemeindefinanzen aus. Doch wie robust und anpassungsfähig sind die Gemeindefinanzen? In einer am Österreichischen Städtetag 2021 präsentierten Studie sind wir der Frage nachgegangen, was krisenfeste Gemeindefinanzen ausmacht und welchen Weg man zur Stärkung der Krisenfestigkeit einschlagen könnte.
Die Pandemie hat verdeutlicht, dass die Gemeindeebene im Krisenfall auf eigens eingerichtete Krisen- und Hilfsinstrumente der anderen Gebietskörperschaften angewiesen ist, um ihr Leistungsangebot – insbesondere die Daseinsvorsorge und die kritische Infrastruktur – aufrechterhalten zu können. Das Konzept krisenfester Gemeindefinanzen – hier auch als Resilienz bezeichnet – kann dazu beitragen, dass die Gemeindefinanzen künftig robuster gegenüber Krisen sind und sich auch besser an sich verändernde Rahmenbedingungen anpassen können.
Was sind resiliente Gemeindefinanzen?
Gemeindefinanzen sind resilient, wenn im Krisenfall die negativen Auswirkungen auf die Finanzen einer Gemeinde so abgemildert werden, dass diese die Fähigkeit haben, auf die Krisensituation vor Ort adäquat zu reagieren, sich an neue Rahmenbedingungen anzupassen und die Daseinsvorsorge nachhaltig zu gewährleisten.
Von besonderer Bedeutung sind hierbei die zwei Variablen Robustheit und Anpassungsfähigkeit (siehe auch Abbildung 1). Zum einen sollen die Finanzen robust sein: d.h. die Finanzierung von Leistungen der Daseinsvorsorge ist im Krisenfall nicht gefährdet. In diesem Kontext bezieht sich Robustheit auf die institutionellen und rechtlichen Strukturen im föderalen System sowie die Ausgleichsinstrumente, die negative Auswirkungen auf die Gemeindefinanzen abmildern bzw. verhindern. Durch robuste Finanzen können Gemeinden die kommunale Infrastruktur nicht nur erhalten, sondern auch Strukturen aufbauen, um für zukünftige Herausforderungen vorzusorgen.
Zum anderen sollen die Finanzen flexibel genug sein, um Liquiditäts- und Investitionsbedarfe in einer Krisensituation zu decken. Anpassungsfähigkeit wird durch die Reaktions- und Innovationsfähigkeit der institutionellen und rechtlichen Strukturen definiert. Sollten sich Rahmenbedingungen aufgrund einer Krise verändern, müssen die betroffenen Institutionen und handelnden Personen adäquat reagieren können, um negativen Entwicklungen entgegenzuwirken.
Gemeindefinanzen zeigen viele resiliente Aspekte, aber auch deutliche Nachholbedarfe
Basierend auf dem entwickelten Analyseraster erfolgte im Rahmen der Studie eine erste Einschätzung zum Status der Resilienz. Dabei zeigte sich, dass es insbesondere betreffend Nachhaltigkeit und Stabilität der Gemeindefinanzen eine durchaus positive Ausgangssituation gibt. So besteht grundsätzlich eine hohe Einnahmendiversität und der Stabilitätspakt wirkt Überschuldungen entgegen. Gleichzeitig zeigen sich jedoch auch eingeschränkte Handlungsspielräume, insbesondere in fehlenden Spielräumen für soziale und klimafreundliche Investitionen sowie in hohen Aufgaben- und Finanzierungsverflechtungen und damit verbundenen steigenden Abhängigkeiten der Gemeinden insbesondere von den Ländern.
Betreffend der Governance zeigen sich Nachholbedarfe, etwa bei der Einbindung der Gemeinden in Entscheidungsprozesse und fehlenden Resilienzstrategien. Es zeigen sich auch Definitions- und Diskussionsbedarfe; etwa zum richtigen Ausmaß an Gemeindeautonomie und der Rolle des Finanzausgleichs als Ausfallsversicherung für die Gemeindeebene.
In Bezug auf Daseinsvorsorge und nachhaltige Infrastrukturen sind die kommunalen Investitionsprogramme des Bundes und weitere Förderprogramme positiv einzuschätzen, wohingegen vor allem Mängel bei der Definition, Finanzierung und (insbesondere auch räumlichen) Abstimmung von kritischer Infrastruktur und Daseinsvorsorge bestehen.
Die Resilienz der Gemeindefinanzen stärken
Doch welcher Weg kann nun gegangen werden, um die Resilienz der Gemeindefinanzen zu verbessern? Der hier beschriebene Vorschlag zeigt daher einen Reformprozess auf (Abbildung 2). Ein erster Schritt wäre eine Status-quo-Analyse zur Resilienz des Finanzausgleichs, welche nicht nur auf die Gemeindefinanzen, sondern auch auf den Finanzausgleich betreffend Instrumente, Governance-Strukturen und -Prozesse abstellt.
Darauf basierend wird empfohlen, in einem gemeinschaftlichen Prozess von Bund, Ländern und Gemeinden die Anforderungen an einen resilienten Finanzausgleich sowie die Ziele für den weiteren Prozess zu definieren und in weiterer Folge eine Resilienzstrategie zu entwickeln sowie Projekte zur Intensivierung der horizontalen und vertikalen Steuerung die Governance betreffend umzusetzen.
Hinsichtlich möglicher Instrumente zur Stärkung der Resilienz der Gemeindefinanzen im Finanzausgleich zeigen sich sehr vielfältige Ansätze. Um etwa die Handlungsfähigkeit der Gemeinden im Krisenfall sicherzustellen, wären ein Abbau der Finanzierungsverflechtungen oder die Stärkung der Abgabenautonomie als mögliche Maßnahmen zu nennen. Weiters gilt es, Krisenpläne sowie Kriseninstrumente zu definieren. Zur Steigerung von Robustheit und Anpassungsfähigkeit können gezielte Förderprogramme die kritische Infrastruktur und Daseinsvorsorge betreffend oder eine Erweiterung der Fiskalregeln des Österreichischen Stabilitätspaktes um eine goldene Regel sowie vertikale und horizontale Ausgleichsinstrumente genannt werden. Insbesondere zur Bewältigung der Klimakrise bedarf es eigener Instrumente, um auch die sich langsam verändernden Rahmenbedingungen ausreichend zu berücksichtigen.
Die nächste Krise kommt bestimmt!
Es stellt sich nun die Frage, was wir aus den bisherigen Krisen lernen und ob wir das Gelernte auch in den bestehenden Strukturen und Prozessen integrieren können. Angesichts der großen Herausforderungen in den Bereichen Bildung, Pflege und Klimaschutz wäre nun ein guter Zeitpunkt, die Entwicklung von langfristig stabilen – und daher resilienten – Gemeindefinanzen voranzutreiben und möglichst rasch mit Reformen zur Steigerung der Resilienz zu starten, um künftig besser auf Krisen vorbereitet zu sein. Es sollte daher die Zeit bis zum nächsten Finanzausgleichsgesetz Ende 2023 genutzt werden, um hier einen ersten Schritt dieses Reformprozesses zu gehen und sich zumindest mit den Anforderungen an einen resilienten Finanzausgleich zu beschäftigen.
Aktuelle Studie
Die akutelle KDZ-Studie zu krisenfesten Gemeindefinanzen finden Sie hier.
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